憲制發展與人的本質

有些人對西方民主政體下的多黨透過選舉輪流執政的安排有質疑。主要的問題是政黨須透過選舉去爭取選票以取得執政地位，故政黨及政客們為了當選，就對選民作出各種承諾，但這些承諾卻可能只是考慮選民的短期利益，卻忽略社會整體及長期的利益，導致政府不會也沒動機去處理社會的長遠問題。

還有，政客們只會在競選時才記得要爭取選民的支持，一旦當選就不再理會選民，只是到了選舉的時候才又會回來乞票。民主選舉根本不能讓公民在非選舉的時間能有效地參與管治。而為了贏得選舉，政黨會傾向把注意力集中於一些爭持激烈的選區，對這些選區的選民作出多種承諾，卻忽略那些他們穩操勝劵的選區的選民，造成不公。

結果是人民雖有權選他們的政治領袖，但多黨輪流執政及競爭性的選舉制度卻扭曲了整個管治程序。政客為了得到選票，只著眼於短線和會令他們當選的利益考慮，置社會整體利益不顧，損害了社會的長遠利益。人民也根本不能真正參與管治。

因這些缺失，有些人認為根本不需要西方民主政體的多黨選舉制度，尤其是非西方社會在現代化的路徑上。他們相信及希望有一個權威政體，官員們都能大公無私，並具有高度智慧、知識、及技巧，廉潔及高效地為社會謀取整體及長遠的利益。在管治的過程中，人民的基本權利亦能得到照顧，除必不得以為了大義的需要外，政府是不會損害人民的基本人權 。人民亦會被容讓參與管治過程，有機會對他們面對的問題直接表遠意見，而官員會盡可能尊重這些意見。官員們更會為了實現國家富強及人民都能公平地分享到成果這目標，而願意鞠躬盡瘁。

若能真的有這種政體並有能操作這政體的官員，那的確是不需要民主多黨選舉的。民主多黨選舉要達到的不及這種政體，但民主多黨選舉要做的，這政體可能以更確實的情況下實現，且會免卻民主多黨選舉的各種弊病。若這種政體 真的可以實現，那的確是一種非西方社會現代化的另類模式。

不是說這種管治體制、模式及官員不可能出現，但那卻是對人類所可能達致的水平一個相當嚴格的要求。在人類歷史中，在不同的人類社群內，可能曾出現過屈指可數能達到這種近乎聖人水平的管治者。這些智者與仁者都必是那社群內名留青史的偉人。但要上述這種政體能成功達成其目標，所需要的卻不只是最高領導人屬這種高水平的聖人型官員，而是需要整個管治團隊，至少是高、中層的官員都是接近這種水平。國家愈大，就需要愈多這類型的官員。

只是從人類的本質看，能在同一時空出現大量的聖人型官員的機會是極之小，故這種政體能出現並成功的機會率是近乎零。人類本質是有限的，或說所有人都是一個有限的生命體。人的有限性有多方面。一、物質條件的局限：人不能超越時空，故他不可能全面掌握所有對管治決策有關的資訊。二、歷史的局限：每一個人都只能按他的成長歷史而為他設定了的視點觀察事物，令他不可能全面客觀地掌握所有的資訊。三、智力的局限：即使是最聰明的人也不能快速有效地處理所有資訊從而作出永遠是正確的決定。四、能力的局限：無論能力多高的人，也沒有絕對把握可解決所有複雜多變的管治問題。

五、 情感的局限：人不能常常不受環境影響而冷靜地作出恰當的判斷。 六、利益的局限：要人在任何情況下都不顧自己的利益而只著眼於大義，那是不可能的。七、由差異而產生的局限：因人之間必有差異，而這令人與人之間的利益無可避免地會出現衝突，而這種衝突是很難由官員憑他們的判斷就能得出利益衝突各方都願接受的解決方案。八、容忍差異的局限：每一個人對容忍差異都有一條界線，但人要和諧共存就得包容差異。人是需要不斷反思，才有機會擴大自己的包容量，以容納更多的差異來減少衝突。不過，官員是很難單向地去拓展自己的包容度的 。

基於人本質這些先天的局限，能達致這種水平的人可以說是千萬中選一，更不要說整個管治團隊都能達這水平了。反之，西方的民主多黨選舉政體，雖存在著上述的弊病，而要處理這些問題，也是需要提升人的素質才可以，但所要提升的反不是官員政客們，而是普羅的選民。但他們也不用提升至聖人的級別，而只要大部人都能超越一點兒眼前的個人利益，包容差異多一點兒，對公共事務積極多一點兒，思考問題多一點兒，憐憫心多一點兒，正義感多一點兒，這些問題都可以迎刃而解，因政客們自然會因人們改變了的選擇而調較策略，當然他們也得與其他人作那麼一點兒的改變。這些一點兒的改變，雖較聖人的素質是微不足道，但若社會內大部份的人都可做到，那較由一群聖人級的精英管治者所能產生出的能量可能是更大的。

當然我不是說這是容易達到，不然西方民主社會也不會出現上述的問題，但我相信人雖有局限，那一點兒的改變還是可能的，至少比在社會內出現一大群聖人的機會要來得大。

派錢給誰的理據

特區政府在今年財政預算決定派六千圓給每名年滿十八歲的永久性居民，而未住滿七年的非永久性居民，主要是來自內地的新移民，則會透過關愛基金，也會分派六千圓，但要先作入息審查。這裹指的新移民是那些已按程序取得單程証合法由內地進入香港，並在港的逗留是沒受任何入境限制的一群人。

就這安排有不同意見。有意見認為不應派錢給新移民；但也有意見認為只對新移民作入息審查是歧視新移民。或許我們要想想對同是香港民民的兩群人卻要有不同安排的理據何在。

有說法指新移民因對港未有貢獻，故原則上他們不應分享得到特區政府的財政盈餘，但為了扶助窮困的新移民，故要先作入息審查才派錢。

這說法假設了我們有一套清晰的方法去界定及量度一名香港居民對香港的貢獻。若是用一個人是否有納稅為準則，那就不能解釋現在的安排，因有永久性居民從未納稅，但也有新移民在居港不久就已經納稅，也有非居民在港納稅。出生地當然也不是一個好準則，因不少永久性居民並非在香港出生，且出生地本身並不足以解釋為何某人對港是有貢獻和有資格分享香港的經濟成果。

有些人以新移民大多是拿綜援和不去努力工作為由，認為他們不配拿到那六千圓。但這明顯是帶歧視性的「一竹竿打翻一船人」的說法，因必有新移民並沒有拿綜援及努力工作的。且按現在的規定，未住滿七年的居民是不符合資格申請綜援的。即使拿綜援也不是一個理由去拒絕讓他們分享香港的經濟成果。不然的話，永久性居民中拿綜援的也不應可以拿到那六千圓了。

唯一能把永久性居民與新移民界分的準則就是他們的居港年期，就是新移民未在香港通常居住滿七年。但既不是基於他們的貢獻、也不是他們有沒有在港納稅或工作，居港年期究竟是基於甚麼合理的標準來作為一項條件去決定某人是否合符資格去分享香港的經濟成果呢？這實在是我想不通的。

反思反腐敗

溫家寶總理在剛結朿的全國人大會議後的記者會上, 回答外國記者關於政治改革的問題時，指出當前最大的危險在於腐敗，而要消除腐敗的土壤還在於改革制度和體制。除了反腐敗外，他還提出要在社會實現公平公義，解決公民的收入分配及教育、醫療等資源分配的不公，讓人民可分享得到改革發展的成果，而這也是必須推進政治體制改革。此外，溫家寶還說要給每個人受教育的機會，充分發揮人的獨立思維和創造精神。

因此溫家寶對進行政治改革是非常肯定的。他說：「沒有政治體制改革，經濟體制改革不可能成功，已經取得的成果也有失去的危險。」「只有不斷地改革，黨和國家才會充滿生機和活力。」

在上星期的文章我指出，溫家寶對政治改革的論述，相較全國人大常委會委員長吳邦國在工作報告中所提出的多個「不」，留有更多解讀空間。吳邦國明確地說「不搞多黨輪流執政」、「不搞指導思想多元化」、「不搞三權鼎立」、「不搞兩院制」、「不搞聯邦制」、和「不搞私有化」。簡單說，吳邦國認為任何政治改革都必不能改變中國共產黨的單一領導地位，也就是說得繼續集權在中國共產黨手中。

有意見認為兩人說法有衝突，是中國共產黨內部開明及保守兩派的矛盾表面化。但也有意見認為，即使共產黨內有分歧，也不會把不同的意見用如此方法公開地說出來。從溫家寶在提出他對政治改革的看法後，還是重申在中國這樣一個十三億人口的大國推進政治體制改革並非一件容易的事，還是得在中國共產黨的領導下有序地進行，我也認為溫家寶和吳邦國兩人的說法並沒有衝突，只是二人把重點放在不同地方。

若是這樣的話，問題就變成如既要符合吳邦國的多個「不」，但又要實現溫家寶所提出的反腐敗、公平公義、獨立創新等，那是否可能？我看二人的論述雖沒衝突，但把二者說法結合起來卻在本質上存在著很大矛盾，令他們對政治改革的說法很難同時實現得到。

首先在反腐敗上，按溫家寶的說法，那是要透過改革制度和體制來達到。吳邦國應不會反對這點，但他卻可能認為任何改革都不可用「分權來限權」的模式來達到。他的幾個「不」正是針對西方政治制度以「分權來限權」的政治原則。但要反腐敗就得「限權」，不然就不能使官員們不以公權來謀私利。由於中國憲法觀只接受「集權」而不接受「分權」，那麼一個能把他們共融的說法就是以「集權來限權」。

或許「集權」與「限權」從本質上並非絕對不可共存，而這正是中國共產黨的信念，就是相信「集權」也能「限權」，方法是透過共產黨內部的監察機制及官員內裹的品格和道德操守。不是說內部及內在的限權機制及方法一定不能達到此限權的目的，但卻會把人性放於一個極大的考驗中。

即使共產黨的高層領袖在起先都能忠誠地及堅決地要反腐敗，但要成功反貪腐，那就得所有高層領袖以至所有負責內部監察的共產黨員，並所有受監察的官員都能在以後日子的大部份情況下都能秉公行事，不會因私利、人脈關係或形勢考慮而徇私。但在缺乏外在的限權機制下，那對人性的考驗卻可能實在是太大了，令成功的機會變得非常小。現實中，並不會有太多人可以達到這接近聖人的地步。但一旦要設立外在的限權機制，那無可避免地就要分權，而不再是集權了。

温家寶另外提出要達到反貪腐及消除由此而產生的民怨，那就得讓人民批評和監督政府。但同樣是在集權於共產黨的前提下，如何才能讓人民批評和監督政府而又不會越界變成挑戰共產黨的單一領導地位呢？ 那對民眾及負責執法的官員都是極大的考驗。結果或是民眾憂於一旦越界就會受懲處，就不敢放膽批評，令透過民眾來監督政府來反貪腐的成效不彰。或是民眾對政府批評激烈，甚至動搖共產黨的執政地位，這卻是現階段共產黨所絕不容許。能在當中找到一個平衡點，雖非沒有可能，但卻也是要求人在智慧、能力及德行上能達致近乎聖人的水平。這同樣是機率不高。

還有，吳邦國說不能搞指導思想多元化，但那又如何可做到温家寶所說要充分發揮人的獨立思維和創造精神呢？很難想像在思想不能多元的情況下， 人如何能夠有獨立思維及創新。雖非絕不可能，但那卻同樣是對人提出到一個近乎是天才級別的要求。

我不直接反對吳邦國的說法，而西方的多黨制、多元化、三權分立、兩院制、聯邦制等，誠然也有它們本身一大堆的問題，也不是有了這些制度就必然可以成功反貪腐。但它們對人性的假設相較上來得符合現實得多，令它們能成功反貪腐的機會至少是大一些。中國式的方法也不是絕不可能，但卻要有很多聖人同時出現才可達到。那可能嗎？

從日本大地震反思人性

日本發生大地震，引發海嘯造成嚴重破壞及大量傷亡。地震更破壞了核電廠，在天災後又出現一場極大的人禍。到現在為止，由大地震所造成的損失，程度有多大還未能估計 。

在大地震及海嘯發生後不久，電視上看到日本人處此大災難時，仍可有秩序地面對困境，並沒有出現大型恐慌，人們也沒有你爭我奪救援物資，亦能在危難中守望相助。不少人都很欣賞日本人的素質，並反思若同樣的災難出現在中國，中國人必不會表現得那麼有文化，爭先恐後可能會避免不了。

我也欣賞日本人的素質，這一方面可能與民族性有關，日本人守法的習性比中國人明顯是較強的。但另一方面也可能與日本社會是相對富裕，所以人們不會擔心沒有物資援助他們，問題只是物資是否能送到他們那裹。而日本人對他們的政府有能力在危難時照顧所有國民都是有較大信心，因此他們即使面對如此大的災難，也不會為自身的存亡有過大憂慮，能較安然地面對。

但中國人對我們的政府及官員卻未必有那麼大的信心了。處於危難時，中國人未必相信政府的救援必會到來，故得先用自己的方法去確保自身存活的機會。因此，一個生活在富裕及管治良好的社會中的人，較一個生活在窮困及腐敗的社會中的人，他們的表現不一樣是可想像的。當人們在他們所處的社會中，長久經驗告訴他們，他們的政府是可信賴的，人的素質也會隨之而有所改變及提升。

想到中國社會及中國人的問題時，中國已經在經濟發展上取得很大成果，整體社會是富裕得多，不少中國人的生活水平也在不斷提升中。因此，中國最大的挑戰不再是物資缺乏，而是如何能讓我們的政府受人民所信任。正如温家寳總理所說，當前中國最大的問題是腐敗的問題，不解決這問題，政府是難以取信於民。沒有一個有能力及意志去實現良好管治的政府，中國人的素質也是難望提升。

中國憲法觀的最新表述

之前我在本欄的文章中談到現行中國憲法的憲法觀，憲法目的是要建立一個「富強中國」，實踐這憲法目的之方法是要集權在中國共產黨。最近全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議上作的常委會工作報告中重申了中國共產黨的一套憲法觀。

他說中國特色社會主義法律體系是「實現中華民族偉大復興的必由之路」。而中國特色社會主義法律體系是以憲法和法律的形式作出了多個「確立」：一、確立國家的根本制度和根本任務；二、確立中國共產黨的領導地位；三、確立馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和「三個代表」重要思想的指導地位；四、確立工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國體；五、確立人民代表大會制度的政體；六、確立國家一切權力屬於人民、公民依法享有廣泛的權利和自由；七、確立中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度」；及八、確立「公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度和按勞分配為主體、多種分配方式並存的分配制度。

因而， 從中國國情出發，他鄭重表明多個不： 一、我們不搞多黨輪流執政；二、不搞指導思想多元化；三、不搞『三權鼎立』；四、不搞兩院制；五、不搞聯邦制；六、不搞私有化。歸根到底，按吳邦國的說法，憲法或法律的中心思想是堅持共產黨的領導，由制定甚麼的法律、為甚麼要制定的法律、如何制定法律、及如何執行法律都要「有利於加強和改善黨的領導，有利於鞏固和完善黨的執政地位，有利於保證黨領導人民有效治理國家。」

吳邦國所說的八個「確立」是老生常談。但那六個關乎政治體制的五個「不」，他雖非中國領導人中第一人如此次說，但他的論述卻是斬釘截鐵得多。

過去溫家寶總理談到政治體制改革時，多是以較空泛的方法表述，如在今年提交給十一屆全國人大三次會議上作政府工作報告中，也只是說：「沒有政治體制改革，經濟體制改革和現代化建設就不可能成功。要發展社會主義民主，切實保障人民當家作主的民主權利，特別是選舉權、知情權、參與權、表達權和監督權。進一步擴大基層民主，健全基層自治組織和民主管理制度，讓廣大群眾更好地參與管理基層公共事務。要堅持依法治國、依法行政。進一步健全法制，特別要重視那些規範和監督權力運行的法律制度建設。創新政府立法工作的方法和機制，擴大立法工作的公眾參與。」

雖然我們不能用兩者用詞的差異就得出兩者有分歧，說吳邦國較保守的，溫家寶較開放。但至少吳邦國的說法是明顯地排斥憲政的多個重要觀念如能達致限權的法治制度，及權立分立的制度包括了司法獨立、違憲審查及地方自治的制度等。而溫家寶的說法雖可能最終仍是一切都是由共產黨領導，但至少在概念的表述上留有一些含糊的空間，用英文說是有一些“fuzzy”。

在政治上保留這種 fuzzy 或含糊的空間，有時是相當重要及有用的。因一旦政治形勢出現突變時，這些含糊空間或可令執政者有迴旋的餘地，以避免與反對者直接的猛烈衝突，換取時間去尋求妥協和達成共識以化解紛爭。含糊空間也可讓制度在發展時，能因應具體情況，如社會的文化或思想的轉變， 因時制宜地修正原先的規劃，而不需要把現有制度推倒重來。

所以我們要問，為何吳邦國要在這時候如此不留餘地，把政治改革其他可能走的方向完全封死？北非和中東的人民革命浪潮是否在這𥚃產生了一定作用呢？這是否共產黨政權一貫要把一切扼殺於萌芽階段的策略之一呢？

不少評論（包括我自己）都認為這一波的人民革命浪潮都應還未能影響及中國。很多看法都是認為因中國現政權能為人民的生活帶來實質的改善， 是得到中國人民的支持的，故不會支持改變現在的體制。我大體也認同現政權在現階段是得到大部份中國人民支持的，但我認為他們的支持只是表面的。他們可能並不認同或應是不太理會現政權那套管治思維或憲法理念是甚麼，只要他們的個人及家庭的生活水平能繼續得到改善的話，他們是不會要求甚麼改變，故表面的表現就是支持現政權繼續的管治。但一旦他們的生活水平不再符合他們的期望，這種表面的支持是可以一下子消失的。

為何現在中國在現階階段仍不會出現大的變動，我的另一個看法是中國人民的文化轉變的程度，仍未足以促使有廣泛的群眾如在突尼斯、埃及和利比亞般，為了一些普世價值如法治、平等、民主、人類尊嚴及人權等，而會付諸行動去推動政治體制改革，甚或挑戰現行的政治體制。但從中國的近代歷看，之前的多場變革和革命，如戊戌變法和辛亥革命，都是因一些人（尤其是知識份子），在文化上（尤其是在思想、價值層面上）的轉變而促成的 。

全球化在互聯網和社交網站的急速擴張的配合下，中國人民與普世價值的接觸、踫撞、交融、整合，可能正以我們所不能想像的情況下進行著。這文化的轉變會在那時候累積足夠的能量如在北非及中東般爆發出來，沒有人能預知。但可肯定的是，在這種文化轉變過程中，如吳邦國般這種不留退路的論述，並不能阻止那將要出現的改變的出現。這種取態甚至可能刺激出更強烈的反彈，令所不想見到的反而會更早出現。

反是溫家寶的那種較fuzzy 的表述，可以為將來不知是否真的會出現但又很大可能出現的政治文化轉變，預先留有迴旋的空間，也讓現政權可以一方面努力增強其本身的正當性的同時，也留有一條退路使共產黨不會在不可預知的將來一下子被推翻，而可繼續以最大及最有實力的政黨的身份繼續執政。

憲法責任與憲法慣例

立法會首次否決政府提出的臨時撥款決議案。有說指議員尤其是投了棄 權票及不投票的泛民主派的議員這樣做是不負責任，亦破壞了一向立法會通常會通過這樣的臨時撥款決議案的憲法慣例。問題是議員是否有責任通過這決議案？

若從《基本法》的條文看，第七十二條規定立法會的職權包括「制定、修改和廢除法律」、「審核、通過財政預算」及「批准稅收和公共開支」。若這些條文可理解為立法會議員有憲法的責任通過由政府根據條例提出的決議案，那無異是把立法會真的視為一個橡皮圖章。這應不是「基本法」的立法目的，因第六十四條也規定政府必須對立法會負責。再且，第五十條及五十一條預設了若立法會「拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案」後的具體安排，行政長官可解散立法會及按上一財政年度的開支標準批準臨時短期撥款。那即是說在制定《基本法》時已預見了立法會有可能不通過政府的提案。

因此如果說立法會是有憲法責任的話，就不會是源自法侓條文，而只能是由憲法慣例所產生。憲法慣例是基於一些憲法大原則（如法治）、長久的做法、或各方明文的共同協議，對憲法賦與一些權力機構的憲法權力或憲制安排作的修訂、補充或規定。先不論立法會通過政府提出的臨時撥款決議案這憲法慣例是否存在，但有別於憲法條文，憲法慣例卻不是違背不得，只是違例者所要承擔的不是法律而是政治責任。憲法慣例也不是不可改變的，亦會隨著社會狀況及政治形勢的變化而會改變。

可能特區政府所犯的錯誤正是在於官員們抱殘守缺地以為過去行之有效 的必會繼續有效下去，卻不醒覺到香港社會在回歸十多年及自上回政改通過後，憲制及政治環境已產生了根本的變化。若他們還不能更積極回應這些改變，相類似的事年件只會陸續發生，那時也怨不得別人了。

甚麼導致特區政府要派錢

特區政府一改過往的理財原則決定派錢，每名永久性居民都可獲派港幣六千圓。甚麼導致特區政府作出如此根本性的改變呢？表面看，最後一根稻草是財政司在與建制派議員會面後就表示會檢討財政預算案，之後再與建制派會面就宣佈派錢的措施。但更深層的原因是甚麼呢？

雖然財政司在會面後否認受建制派議員的壓力，但明眼人必看到若非建制派威脅拒絕過財政預算案，財政司是不可能會作出那麼大的讓步或改變。由起草《基本法》至最近的政改爭議，反對在香港儘早落實普選，就是憂慮泛民主派會取得優勢，大攪福利主義派「免費午餐」。但吊詭地，現在促成了香港第一回的真正派免費「大」餐的卻是建制派。甚麼導致建制派「淪落」至也要去派「免費大餐」呢？在上一回政改後，所有人包括了建制派都看到普選化是大勢所趨了，那麼要派錢就不如由自己手上派了。反是泛民主派卻不支持即時派錢給所有人，而是要求特區政府作更長遠的打算，把錢用在有需要的人身上。看來建制派和特區政府中了「普選是免費午餐」的咒詛是更多了。

但參與會面的建制派議員也不是所有人都要求派錢的，若財政司沿用上年退稅及只注資在低收入者的強積金戶口，再加上一些措施幫助「N無」人士，那應可平息很多人的憤怒了，那為何特區政府在決定要讓步時就一下子作那麼大和那麼根本的讓步呢？

經過六個月的諮詢制定出來的預算案，可以在幾天間推倒；之前信誓旦旦地說沒有微調空間的預算案，卻可以有那麼大幅的修改。派錢之舉不單是背離特區政府一向的理財原則，且會為未來特區政府施政帶來一些長遠的負面後果。以後特區政府也再難依據一些現有既定政策來解釋為何一些措施不能改變了。各黨派有甚麼訴求，只要他們能聚集足夠的力量，就可迫令特區政府作出一些改轅換轍的政策轉變了。這影響不會只出現在財政預算案，更會波及特區各個管治範疇，影響不可說是不深遠。

是甚麼令一個管治本是有規有距的特區政府在受壓下就一下子背離根本原則呢？到現在還未有很具說服力的解釋。財政司自已的解釋是要「回應市民的訴求」及「凝聚共識」，但不少市民要求的並不是要得到像派錢這樣的一次過措施，而是要求把錢用在長遠的投資上如全民退休保障。所以派錢最主要的目的應只是希望能短期地減弱反對的聲音，而非要解決甚麼長遠或深層的矛盾，即使賠上特區政府一直以來的理財原則。

我們只可解釋是這一屆特區政府任期已將屆滿，現在的心態只是希望能守到最後一天。由於民怨積累已久，如劉兆佳教授所說，香港可能已到了臨界點，近似零三年七一之前，故必須儘辦法使民怨不再積累下去，以免再次如零三七一般爆發超大型示威，影響香港的和諧穩定；甚至會在這敏感時候，為中國苿莉花革命帶來變素。只可說，派錢無異是飲鴆止渴。

如上所說，建制派也是為了未來的政治利益而要轉駄倒向民意，與其由泛民主派主導，不如主動出擊，更能摘盡一切由此得來的政治果實。但建制派能一擊即中，主要還是借力予立法會內泛民主派一直以來的反對力量，和社會內對特區政府多年的施政積累了愈來愈多的不滿。但為何特區政府在進行財政預算案的諮詢時聽不到民間這些不滿的聲音呢？

這有幾個可能性。一、政府不願聽，在制定政策時是閉門造車。二、政府偏聽， 聽某一方面的意見，而忽略了另一些意見，導致制定政策時出現偏差。三、政府聽時聽不準或聽不清，就是政府即使真的去聽一些意見時，也根本未有用心去聽，或認為一些意見根本是不值一哂，故聽見了也不會用心去明白提出意見者真正的關注點所在。四、政府聽時有盲點，故此即使真的用心去聽，也不能明白提出意見者真正的關注點所在。要處理首兩點的問題，就要改變現在讓公民參與政策制訂的過程。但後兩點，就可能要官員在管治文化上來一次革命才可以了。

由後面這兩點可推到更深一層的問題。為何香港社會這些年來會積累起那麼大的怨氣？一個原因是在香港那麼富裕的社會，但仍會有那麼多人仍活在窮困當中。香港的生產總值雖立在高水平，但財富卻逐漸落在一小撮的地產商及大財團手中，貧富懸殊竟差不多是世界第一。社會未能為弱勢社群甚至是中產階級提供一個公平的平台，讓他們有機會長遠地能分享到香港的經濟成果。公民也沒有機會真正參與影響他們福祉的政策及法律的決策過程。雖不是說有了普選的制度就可解決這些問題，但在缺乏公平的選舉制度下，民怨就缺乏一個有效的疏導口，令怨氣積累而未能宣泄。

再問的是，為何特區政府多年來都不願或不能夠回應市民對香港社會長遠需要的訴求以消解這些怨氣呢？或許這是源自殖民地的官僚制度及管治思維，過於重視經濟效益，迷信市場機制，著眼短期目標，欠缺長遠視野或不善於長遠的規劃，精英心態作祟，拘泥於按規章辦事，或受「少做少錯、多做多錯」的想法的影響等。由主權過渡至特區成立多年，香港所處的政治及經濟環境，亦令這種短視的管治思維延續下去。

但今次派錢事件，讓更多港人醒覺到香港所面對的問題是需要長遠的規劃才能解決。我們更需要一套能讓所有港人都能共同參與、具公信力的決策過程，那才能訂出香港的長遠發展目標及找到解決現在多方管治問題的方法。那或許也是一件好事。

派錢的「智慧」

上星期談到特區政府應有智慧地使用大量的盈餘及儲備去實踐公義，使香港社會能更公平。

財政司公佈了今年的財政預算案， 卻惹來猛烈批評，包括來自建制派議員及政黨。他因而突改政府一向不直接派錢的原則，宣布每位成年永久性居民都可分到六千圓，納稅人更可額外有六千圓退稅。這新建議應可為政府挽回一點支持甚至贏得一些掌聲，因大部份人都不會拒絕別人把錢塞進口袋裏。但這其實仍不是有智慧地用錢，因派錢只能短期滿足人們的期望， 卻不能改變香港現存不少的不公義 。

要實踐公義， 政府是需要有策略地把資源放到更長遠的投資， 給與有需要的公民更完備的福利保障，及在各個範疇如醫療、教育、退休保障、老人照顧、環境保育等作出長期承諾。但這正是政府的局限。政府每年雖有大額盈餘，但很多都是來自賣地和印花稅所得，而這些收入都可能隨市場情況而會有很大出入。若政府真的作出大幅增加一些長遠支出的承諾，但市況一旦逆轉而導致收入大幅減少，那就會出現大額赤字。

《基本法》第一百零七條規定了：「財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」這規定（至少是某些解讀）令特區不能讓每年都出現赤字，即使我們的儲備是足以應付的。按這規定，政府也不能把大量的儲備在某一些年度一次過用在一些能為香港長遠發展定出方向的大型投資上。

《基本法》第一百零七條是在上世紀八十年代後期草擬的，而當時能用以作為參照的就是香港在七十年代及八十年代初經濟發展成功的經驗。但進入了廿一世紀的第二個十年，香港社會情況及所處的內、外環境，包括了經濟和政治的情況，都與起草《基本法》時很不同。我想香港已到了一個關鍵時候，讓港人一起全面地反思及討論特區政府的理財哲學及原則(包括了用錢及派錢)了。

行政長官解散立法會的憲制權力

特區政府最新提出的財政預算案惹來惡評如潮，泛民主派議員反對是預期之內。但在一零年政改方案通過後，連建制派也看到政制未來的發展方向，即使功能界別能得以保留，普選化也必是大勢所趨，故對民生議題及民意走向都變得異常敏感，對特區政府的支持也變得不再是無條件的了。

先有涉及將軍澳堆田區的廢令，再有申辦亞運撥款被否決，最近的就是政府因建制派與泛民主派聯成一線而被迫在交通津貼上作出讓步，都顯示了特區政府在現在的政制及政治環境下，已再難確保建制派的政黨及議員必會支持政府的政策。今次財政預算案會否再被立法會否決，現仍是未知之數，但一旦財政預算案被否決，那必會觸發較之前的事件一場更嚴重的憲制危機。

根據《基本法》第六十四條，特區政府須向立法會負責，而這包括了公共開支須經立法會批准。按《基本法》第七十三(二)條，立法會的職權包括通過財政預算。《基本法》亦預先設定了若立法會拒絕批准財政預算案，按《基本法》第五十一條，行政長官可向立法會申請臨時撥款，那可避免政府運作陷入停頓。此外，行政長官還可按《基本法》第五十條解散立法會。在立法會被解散及新的立法會產生前的一段時期內，行政長官可按上一財政年度的開支標準，批準臨時短期撥款（《基本法》第五十一條）。

在分析行政長官若真的因立法會拒絕批准財政預算案會產生甚麼憲制問題及行政長官會否動用此權力前，我們可先了解當年起草《基本法》時為何會有行政長官解散立法會的憲制安排。

《基本法》有關政制及行政與立法機關的關係的藍圖其實是殖民地時的政治制度。在殖民地的制度下，由英國政府委任的總督，根據《皇室訓令》有權解散立法局，且沒有訂出解散立法局的條件。但一般來說，總督都是在立法局屆滿時才運用此權力解散立法局以準備產生新一屆的立法局。在起草《基本法》時，行政長官亦承繼了總督這解散立法會的權力，但因《中英聯合聲明》規定了行政機關須對立法機關負責，若行政長官可不受規限地解散立法會，那將有違行政向立法負責的原則。故在起草過程中，即使行政主導是政制設計的主導原則，起草委員會也接受了一些香港草委提出要平衡行政長官此項憲制權力的建議。

首先，行政長官只能在一些特定情況下才可解散立法會，除立法會拒絕批准財政預算案外，另外的兩個情況是行政長官拒絕簽署立法會以不少於全體議員三分之二多數再次通過的法案及立法會拒絕通過政府提出的其他重要法案（《基本法》第五十條）。

另外，在行政長官解散立法會後，若重選的立法會繼續拒絕通過所爭議的原案，行政長官就必須辭職。這安排背後的精神就是當行政長官與立法會之間經協商仍不能取得一致意見而爭議陷入僵局時，就把爭議的最終裁決權交回選民手上，由選民決定是支持行政長官還是立法會。若選民是支持行政長官的話，他們在重選立法會時就不會支持那些與行政長官意見不同的議員；若他們是支持立法會的，原立法會的議員應大部份可以在選舉中勝出。

在起草《基本法》時，亦有意見認為現在這安排仍是對行政長官有利，並未真正取得一個公平的平衡點。首先，行政長官擁有這解散立法會的權力，並不需要真的要使用它，只要他威脅會動用這權力，那就可以迫使一些認為自己在重選時勝算不大的議員或政團支持行政長官。另外，只有當重選的立法會拒絕通過所爭議的原案，行政長官才須辭職，但行政長官可在重選立法會後按當時的政治形勢決定是否把原案交重選的立法會議決。若他認為重選的立法會有可能再次否決原案，他可以把原案作一些小修訂，那麼即使重選的立法會也拒絕通過這議案，他也不用按《基本法》的規定辭職。

這評論是當年按有限的資料估計香港的政治狀況而作出，但在特區成立十多年後政治局勢的發展，行政長官在不是由普及和平等的選舉產生前，弱勢已成，故現在反是行政長官未必敢動用解散立法會的權力。若行政長官在這次真的因立法會拒絕批准財政預算案而解散立法會，重選的立法會很大可能會是繼續與行政長官對立。即使行政長官作出讓步大幅修改財政預算案，那也會大大打擊行政長官及特區政府的威信，亦令立法會議員及政黨有更大的討價還價能力去迫使特區政府在政策上作出更多的讓步。問題歸結於行政長官在立法會「沒票」。即使行政長官是由普及和平等的選舉產生，行政與立法機關的關係仍會存在很大的張力。

還有一個有趣的憲制問題，那就是重選的立法會的任期是餘下任期還是正常的四年任期。若重選的立法會的任期是四年的話，那會打亂政改的步代，因接著的立法會選舉就得在二零一五年進行而非原先的二零一六年，那會令政改的爭議要提前處理。

依上回關於行政長官辭職後補選產生的「新的行政長官」的任期，全國人大常委會的解釋是餘下任期，那麼重選的立法會的任期應也很大可能是餘下任期。但若重選的立法會的任期是餘下任期，而現在立法會的任期只餘下一年多，那麼重選的立法會可能在產生後的一年任期就會屆滿，要再進行選舉選出新的一屆立法會，那必會惹來批評說行政長官解散立法會是浪費公帑。這也會使行政長官今次未必敢運用解散立法會的憲制權力。

這樣看來，只要立法會內的政黨及議員能達成共識，那是不難去迫使特區政府在財政預算案作出大幅的讓步，而不用擔心行政長官會解散立法會。