2012年10月27日 星期六

內而外、外而內


上星期談到公共政策的決策過程最理想可以既是由上而下,即由特首及主要官員提出政策建議,但亦要由下而上,讓相關的局及署的公務人員有足夠的時間對政策建議提出意見和修正的建議才正式出台。公務人員也可由下而上向特首及主要官員提出政策建議,讓他們慎重考慮。這是行政機關內部由上而下及由下而上的決策過程。
但單是這樣還不足以面對香港現今公共行政的挑戰。香港的公民社會已是相當成熟,不少專業及民間團體在不同的政策範疇都已發展了其本身相當全面的管治目標及具體建議。因此,若特區政府提出一些政策建議未能吸納公民社會的意見或是不符公民社會的期望,政策建議在出台後必會在公民社會踫到極大的阻力。
因此,除了由上而下、由下而上之外,還需要經過由內而外的政策制定渠道,在政策制定的過程,最理想是在形成的階段而不是到了已成形的階段,就能捲入公民社會參與。透過這由內而外的過程,公民社會就有機會把他們的管治期望注入相關政策建策,令最終出台的政策考慮更周全,也會令政策能成功落實的機會增加。
不過,這還只是讓公民社會處於較被動的管治位置,更積極的做法是在由內而外之外,再加入由外而內的管治制定渠道。這是說,特區政府可設立常設的平台,讓公民社會向特區政府及相關的政策局提出具體的政策建議,而特區政府的相關局及署會慎重考慮這些政策建議,經過內部的上而下、下而上的途徑,確立特區政府的初步回應,然後又讓建議經過由內而外、外而內的途徑, 對政策建議的原則以至細節,逐步達成上下、內外都能認同的共識。
香港社會的管治文化發展至今,抱殘守缺或是妄想強勢領導都不足以面對管治的挑戰。唯有能跳出固有的框框,也要接受公民社會的重要性及主動性,願意開放政策制定的渠道,那才有望突破現在特區政府「坐困愁城」的困境。

2012年10月24日 星期三

香港可考慮引入半總統制


行政長官在立法會沒票,導致行政機關不能確保在立法會內的支持,也造成了行政與立法關係不協調的情況。即使在引入了管治聯盟這安排後,在立法會內佔多數的建制派會為政府護航,但因建制派很多時候為了要支持政府都只能是有辱無榮,故過去已出現了多次因建制派拒絕支持政府的方案而導致政府要「跪低」。基本法所要實行的行政主導,因著其本身的設計,反而令行政主導實行不到。
基本法設計的模式,較接近美國的總統制,行政長官如美國總統都是與立法機關的產生大體是分間的,那也是造成行政長官在立法會內沒票的原因。這與英國的議會制不同,因英國首相是由國會的多數黨領袖出任,故能確保政府在國會內的支持。這種行政與立法不協調的情況,即使行政長官及立法會都是由普選產生,問題也不能解決。
針對這點,參考了法國的半總統制,我提出以下建議改變行政與立法關係的方法,嘗試解決行政與立法不協調的問題以供各界參考,而關鍵點是改變政務司司長的角色。
在法國的制度,總統與國會的產生是分開的,如在美式的總統制一樣。但在法國,除了總統之外,在行政機關扮演重要角色的還有首相。首相是由總統任命,而總統通常會任命可取得立法會內大多數支持的人為首相。內閣成員是由首相推薦,由總統任命。首相及內閣成員不一定要是國會的議員,這與英國的國會制不同。但很多時候,首相都會是國會大多數黨的領袖,部份內閣成員也會是國會議員。雖然政府是由首相領導,但內閣會議是由總統主持。
按這安排,即使國會是由總統的敵對政黨控制,總統也得任命敵對政黨的領袖為首相。由於首相能取得立法會大多數支持,故政府提出的議案和政策建議就可確保得到國會的支持。但首相也得向國會問責,若他得不到國會的繼續支持,他就得辭職,再由總統任命新的人選出任首相。
香港若引入法國的半總統制或行政機關雙領導制,行政長官及立法會的產生也繼續是分開的,在實行了普選後更是如此。但行政長官向中央政府提名為政務司司長的人選,則是按憲法慣例能在立法會內取得大多數支持的人。他可以是在立法會內大多數政黨的領袖,或是能得到立法會內多個政黨聯合支持的人。他可以本身是立法會議員,但也不一定要是議員。
政務司司長會向行政長官推薦主要官員的人選,再由行政長官向中央政府提名。主要官員可以有一部份是立法會內的議員,但不是所有主要官員都要是議員。行政會議繼續由行政長官主持,原由政務司司長領導的政策協調會議(實質是內閣會議)可以改由行政長官主持,這可確保行政長官在行政機關保持重要的領導角色。
因政務司司長及主要官員都會是得到立法會的大多數支持,這故安排應可確保特區政府能取得立法會內的支持。政務司司長及其內閣並要向立法會直接問責,若立法會對政務司司長投不信任票,政務司司長及其內閣就得辭職,再由行政長官任命另外能取得立法會大多數支持的人選出任新的政務司司長。
這新的安排並不需要修改基本法,因基本法只規定接受政府的委任而出任公務人員的立法會議員會喪失議員資格,但主要官員包括了政務司司長在高官問責下都不是公務人員,而是問責官員。基本法也沒有規定主要官員不可以是立法會議員。
這種行政機關雙領導的安排,雖然把行政長官直接主持特區行政管理的權力削弱,但因直接負責行政管理的政務司司長的人選仍是由行政長官來決定,內閣會議也是由他主持,那應仍何確保行政主導最終還是由行政長官來主導。再且,因有了政務司司長這緩衝的角色,即使行政機關與立法會出現矛盾,也可透過委任新的政務司司長來打破僵局。
這建議最大的好處是在現有的制度上,不用修改基本法,透過建立憲法慣例,加入了可加強行政與立法協調的機制,也注入了足夠的制度彈性,讓行政與立法有更多的迴轉空間以減少行政與立法衝突所造成的僵局。我相信這不單大體可保留原先制度的精神,反更能令行政主導可真正實行得到。

2012年10月20日 星期六

上而下、下而上


政務司司長林鄭月娥最近在公共行政學會的午餐會上談到今屆特區政府在公共行政上出現了重大的轉變。過去政策制定是由下而上的,各部門及政策局會就著其政策範圍提出政策建議,在相關政策取得了支持及資源上作出了調配後,就會整合在行政長官的周年的施政報告中。但今屆特區政府卻完全不同,因特首在競選期間已在他的政綱中清楚提出了他的政策承諾,故特區政府的工作是要如何落實他的承諾。她認為市民的態度也有變化,就是期望特首能儘快實現承諾,渴望特區政府能儘早有實質的政策動作出台。
誠然這變化也不是始於梁振英的施政,其實在曾蔭權後期的施政,也是愈來愈多的政策建議是由上(由特首本人,或是由各主要官員)而下推出來,沒有經過在局及署的公務人員的一個醖釀的過程。最近與一些公務人員談到這轉變時,有些的反應是相當強烈,認為這轉變對公務人員來說實在是「翻天覆地」的。最關鍵的問題是因政策往往未曾在局、署級有足夠時間醖釀,結果是「焗」出來的東西往往是「面焦而心不熟」,做成各種施政的問題。
當然時移勢易,現在也沒有可能把特區的管治推回到以前的模式。即使現任特首並非普選產生,但在選舉中各候選人都已作出了各種的政策承諾。若香港真的走向普選,未來也肯定會有更多政策會是透過由上而下的途徑出台。但即使如此,若要避免政策在未經深思熟慮就推出來,更理想是可以由上而下,但也要給政策建議再經由下而上的過程,即是指特首或主要官員在提出政策建議後,也要讓政策建議在相關的局及署的公務人員有足夠的時間並可以開放地提出意見和修正的建議。他們也應鼓勵公務人員仍按過去的方式,由下而上提出政策建議,並會慎重考慮這些建議。
特區政府內部由上而下及由下而上的政策制定渠道,尤其是後者,若能保持暢通,而不只是單向地由上而下,有效施政才有望達到。
           

2012年10月17日 星期三

為國民教育止蝕


梁振英終宣布擱置德育及國民教育科課程指引,這是指特區政府不會要求學校使用指引,也不會以指引作為教育局視學的依據。若學校要推行國民教育,學校可自由採納認為合適的教學指引和相關教材,而特區政府不會為德育及國民教育科提供任何規定性或官方的課程指引。
       雖然特區政府並沒有撤回指引,但因指引已被擱置,故已對學校不構成規範性的作用,反國民教育科的社會運動雖未完全達到目標,但也可說是達到階段性的成果。特區政府原先提出指引是要強制所有學校把國民教育獨立成科,並要按指引完成最起碼的任務,就是透過此科去提升學生對國家的認同感(不止於認識)。
       但在沒有人所能預見的情況下,反國民教育科的社會運動在香港激起了滔天巨浪,挑起了不少港人尤其是家長們對學生在學校接收到有關中國的資訊的內容及方式是否有「洗腦」成份的戒心。其實在推行指引前,在回歸後的多年,不少學校已在學校裏進行了很多國民教育的教學活動,如在校內升國旗、唱國歌、籌辦回國內學的交流團及其他課堂內、外的活動。過去家長對這些活動的關注是很低的,大都會是信任學校的安排而讓學生參與。
       但在反國民教育科的社會運動引起了社會的廣泛關注後,不少家長對這些他們以前不太注意的國民教育教學活動,也開始提出疑問。反國民教育科的社會運動更在結朿絕食和佔領政府總部後,把行動模式轉為要「遍地開花」,提醒家長、老師、及舊生們,要把關注的焦點轉到每一所學校內,監察課堂內、外的教學活動是否有「洗腦」成份。
挾著反國民教育在社會中的餘勢,反國民教育科的社會運動更有可能要求特區政府不單要撤回現有指引,更要制定純然以公民教育為框架的新教學指引,以批判思考而非情感認同為主,來處理與國民身份有關的部份。結果可能是特區政府要在各學校推行的國民教育,將會與原先的目標完全背道而馳,不是令學生加強對中國的認同,(若能做到也會間接地加強學生對現在的中國政權的認同),反會令他們對中國現在的政權增強了批判的力度。若特區政府未能做到,那又會惹來另一波的批評和爭議。
       因此,現在梁振英擱置指引,其實是在為國民教育止蝕,因擱置指引並表明不會在以後再制定任何官方的課程指引,那至少可防止反國民教育科的社會運動進一步的要求,脅迫政府去制訂具批判性的國民教育新指引。同時間,梁振英多次強調外界應尊重個別學校的自主及專業判斷,不要干預那些選擇推行國民教育的學校的教學活動。這說法是要讓過去一直都有推行國民教育的學校,那些目的是要提升學生對中國現政權的認同感的國民教育教學活動起碼可繼續下去,而不會在新的形勢下被迫停止或是要改為要有更強的批判成份。
就這一點,擱置指引未必能令家長不去關注學校的教學有否洗腦,因他們已因政府推出指引而有了戒心,但那也是特區政府在此階段所可能做的。以後還要看各方對個別學校的監察能否持續,及民間是否能凝聚到足夠的力量去迫使特區政府推行更具批判性的公民教育去取替現已有散於各科的國民教育。對個別學校來說,除了一些身負政治任務的辦學團體外,校方對在學校內繼續攪一些提升學生對國家認同感的教學活動必會猶疑得多,因只要學校內有一、兩位家長提出異議,都有可能在校內引起軒然大波。因此,不少學校為了避免爭拗都可能會減少這方面的教學活動。
在香港推行國民教育這事情發展至今,特區政府原先的目標肯定不能達成,即使做了上述的止蝕,但因來得太遲,故在未來很大可能是那些本已做到的也可能會失掉,結果是得不償失。這事雖只是關乎國民教育,但卻也可以提醒北京政府和特區政府,在兩地政治文化差異及香港公民社會自主自發之下,任何妄想要以硬銷方式去促使港人「人心回歸」的行動,都很大可能會同樣是得不償失的。
       

2012年10月13日 星期六

「一國兩制」的差異


前律政司司長梁愛詩最近談到「一國兩制」時,提到香港的法律界包括了香港的法官,對特區和中央政府的關係缺乏認識。她有這樣的看法並不新鮮也不令人意外,但或許這並不是香港法律界對特區與中央關係缺乏認識,而是他們對「一國兩制」有一套不同於北京的看法。
梁愛詩提到「一國」與「兩制」的關係,是「兩制」要以「一國」為前提,這種看法可稱為「一國兩制」的「一國論」。誠然這是北京政府在提出「一國兩制」時的「原意」,也是中國能容許香港實行高度自治的條件,那就是中央政府在它認為有需要的時候,是完全有權力參與及決定香港的事務。
但看「一國兩制」還有另一個角度,這可稱為「一國兩制」的「兩制論」。若「一國論」是以「兩制」為手段去實現「一國」這「一國兩制」的終極目的,那麼按「兩制論」的看法,就是以「一國」為手段去實現「兩制」這「一國兩制」的終極目的。這兩種看法正好把「一國」與「兩制」作為目的或手段互相對調。
或許「兩制論」這看法並不符合「一國兩制」的「原意」,但在香港,也不單是在法律界,其實才是不少港人對「一國兩制」的理解。持「兩制論」的人,並不是要攪港獨,只是認為既然香港是享有高度自治,那麼中央政府就應信任港人自行按其本身的標準去決定香港的事務,而中央政府應只在必要時,才行使基本法內的權力去決定香港的事務。
兩種看法或許起點及終點都是不同,但其實真正的分別可能只是在於甚麼情況才算是中央政府干預香港事務的「必須要」條件。
與其說香港法律界對中央與特區的關係缺乏認識,更好應是承認對「一國兩制」,在香港實在是存在著兩種不同看法。因著兩地的差異,要完全改變大家對「一國兩制」的看法幾近沒有可能。因此,務實的做法是在處理一些具體涉及基本法條文的爭議時,嘗試在兩種看法間尋求共識,重建持兩種觀點的人之間的互信,那才能使「一國兩制」的落實,能有利於香港及國家的長遠發展。