再談修改《基本法》二十四條

上星期我提出了修改《基本法》二十四條的建議，就是把現行條文中有關永久性居民定義的部份（即六個類別的永久性居民）從《基本法》中剔除，由特區立法規定。對我上星期的建議，我有一點要補充，就是任何按原有條文已取得了永久性居民資格的人，不會因修改而失去其永久性居民資格。

一直以來對用修改《基本法》還是釋法的方式來處理「雙非」子女的問題，都是認為修改《基本法》需時太長，難以在短時間內解決問題。的確要修改《基本法》的程序會較複雜，而全國人大每年也只在三月開會一次；但對採用修改《基本法》這方法，最大的疑慮是這可能要重新定義那些人才可享香港的永久性居民資格，因當中會涉及複雜的人口政策及規劃問題，故香港社會應是難以在短期內達成共識的。

我的建議並非要求香港社會在短時間內就永久性居民的定義達成共識，因那的確是難度極大的。我的建議所要求的共識只是一個相當低度的共識，就是大家同意不由《基本法》去定義永久性居民的資格。對於那一些人才可享永久性居民身份，可以留待香港社會經過詳細的討論，就香港未來人口及社會發展的需要達成了共識，才逐步修改本地法律來規定。

在這一段時間，因永久性居民的定義已被剔除於《基本法》之外，那就不會再有新的涉及居留權司法覆核的訴訟了，法院也就可避免再次被捲入如此複雜的政治、經濟及社會問題。同樣，即使現在採用釋法這解決方法，全國人大常委會也只能針對個別類別的永久性居民定義部份提出解釋，並不能徹底根治 問題。難保在「內地子女」、「雙非」子女及外傭居港權的爭議後，在將來不會再產生另一類別的居港權爭議，那時候可能又要請動全國人大常委會去釋法。但若能按我的建議修改《基本法》，全國人大常委會和中央政府也可以免被捲入這本應純屬香港自治範圍內的事務的爭議中。

由於這修改建議所需要達成的共識的要求並不是太高，現在要做的其實很簡單，就是由新任的特首在上任後，參考我的建議，向立法會提交相關《基本法》二十四條的修改議案，由立法會成立小組詳細討論，再交全體大會議決。由於在此階段並不需要立法會議員們就永久性居民的詳細定義達成共識，而只就是否要把永久性居民的定義從《基本法》中剔除，要得到《基本法》規定立法會全體議員三分之二多數同意，應不會太難，需時也應不會太長。

            然後就是把議案交全國人大港區代表去討論及議決。現在香港法律並沒有關乎全國人大港區代表的決議機制及程序的規定。但要立法制定這機制應也不會太困難，只要能趕在下一年度的全國人大會議之前（即二零一三年三月前）制定，那麼全國人大港區代表就可對議案進行討論及議決。同樣，這麼低度的共識，要得到《基本法》規定全國人大港區代表三分之二多數同意，應也不會是太難的。上述的程序最好是可以在二零一三年的一月底前完成，那麼就會有更充裕的時間完成餘下的步驟。

下一步就是由全國人大的港區代表團向全國人大正式提出。按《基本法》的規定，修改議案在列入全國人大的議程前，會先由香港特區基本法委員會研究並提出意見。接著就是全國人大在一三年的會議中討論及議決，若能得通過，整個修改程序就完成。

接著立法會就可先修改《入境條例》，制定堵塞「雙非」子女的條文。由於《基本法》已按上述的建議修改了，這些條文就不會再被挑戰為違反《基本法》了。到香港社會經更詳細的討論對香港的長遠人口政策達成共識後，
就可再按共識對《入境條例》作進一步的修改。

當然我不是說上述那麼多工作是容易完成，但由於修改《基本法》的幅度其實是相當小的，故要完成整個修改程序，以達到處理「雙非」子女的問題，也並不是真的那麼難如登天，而所需時間也可能只是比釋法稍長一點，但卻可以一勞永逸和免卻由釋法引起的法治爭議。

特首的誠信

最近發生了多宗涉及特首參選人及特首誠信出現問題的爭議。誠信是甚麼呢？作為代表全香港的特首，對他的誠信有甚麼要求呢？這些要求是否與一般人不同呢？誠信的要求可分為多個層面，而各層面相互關連又可再細分為不同層次的要求，層次愈高，要求誠信的程度也愈高。

一、所要遵守的

一（一）、遵守法律：特首其中一項最重要的職責就是領導特區政府執行法律。若他自己本人未能嚴格遵守法律，涉及即使是一些不帶刑責的法律，如涉及一些民事法律責任的爭訟（如合約紛爭）或違反了一些行政法規（如交通規則或違例僭建），也會令人懷疑特區政府對維護香港法治的決心，影響香港的法治。

一（二）、遵守政府的既定規則：政府定下的一些行事規則，雖只作政府官員、公職人員及公務人員的內部守則，並不帶直接法律效力，但仍會影響政府在執行法律或管治時所作的實質措施。這些規則很多都是由特首自己去制定來規管其他行使公權的人，但他自己亦當嚴格遵守這些政府的既定規則，以身作則，給其他行使公權力的人作好榜樣。

一（三）、遵守承諾：這可說是誠信本質性的要求。把「誠」字拆開就是「言」和「成」，就是說要有誠信，講了的話就當要完成。把「信」字拆開就是「人」和「言」，就是要得人信任，遵守自己所說過的話是至為關鍵。特首不能言而有信，那就會破壞市民對整個特區政府的信任。

二、所涉及的利益

二（一）、不以權謀私：這可說是作為行使公權的人最基本的要求，他所享有的權力雖大，卻只是為了讓他能維護公眾利益而賦予他。一旦他把權力用於謀取私利如收受賄賂，整個管治系統就會淪為一個貪腐的基地。

二（二）、不涉利益衝突：特首所作的決定往往涉及社會的整體利益，因此公眾期望他必須能大公無私地作出決定。若特首捲入任何涉及利益衝容的關係中，即使相關的利益是微不足道或間接的，也會損害特首的公正性，亦會破䃶政府的認受性及管治權威。

二（三）、避嫌：由此引伸，可能一些利益關係並不涉及真正的利益衝突，但公正與否，很多時候都是一個觀感的問題，從一個客觀的第三者角度看，若會有出現偏私的真正可能性的關係，特首也應避免涉及。正如一句普通法的名言所說：「公正不單要實質體現得到，且要是能夠讓人看得見。」

三、所涉及的言行

三（一）、不說謊話：由遵守承諾引伸，就是不可說謊話，「是就說是，不是就說不是。」對其他人來說，一些不損他人或是為了保護別人而說的「白色謊話」，在某些情況下或許還可免強接受，但對特首來說，他卻不應去說，因這同樣會損害市民對特區政府的信任。特首應更早地去想，使自己避免陷入要說「白色謊話」的困境。

三（二）、不玩弄文字：再引伸下去，特首更不應玩弄文字技巧，說一些誤導人的說話。可能透過花巧的文字，特首的確可辯稱自己並沒有說謊，但給人的觀感卻只是更強烈地他是要向公眾隱瞞一些事情或推卸責任。

三（三）、言行合一：更高的要求是必須言行合一。若特首在人前給人的形象是謙謙君子，但在私生活卻是高傲霸道，那也會令人對他失去信心，因市民見到的只是一個虛偽的人。特首的言行更要合乎社會道德的最高標準。當然特首是人，也難免會犯錯，但由於特首是香港社會的第一人，對他的期望較高也是有道理的。一些行為其他人作了或許不是問題，但特首去作就不妥當。社會是期望特首一言一行都能妥合社會道德的最高標準，而非只是一般或最低標準。這也是要當特首的人先自省自己是否願意及準備這樣做。若自問未能或不願達到這樣高的要求，那就不要去擔當特首了。

香港市民對特首的期望的確是愈來愈高，過去可能不損誠信的行為，現在市民就未必能接受。這未必是市民變得「陰謀論」，而只是香港社會的政治道德發展至更高水平而帶來的變化而已。

特首亂戰

最近小圈子的特首選舉選情陷入亂戰中。本是勝算高唱入雲但民望卻不高的，受情感及僭建的醜聞困擾而誠信破產，但因已得大地產商們的支持，仍強行「入閘」。另一位民望雖高，但也涉及利益衝突醜聞的，更因主要對手的黑材料先後有序地被揭露，令人懷疑他就是幕後黑手，使人驚覺到其手段狠辣的確匹配其「狼」之名。當建制派陷入嚴重分裂時，有資深的建制派政黨中人希望「替補」，但其共產黨背景卻未必為普羅港人所接受。還有前任高官，經歷直選洗禮後浴火重生，也希望搭上特首選戰的尾班船。反是幾十年來為香港民主打拼的，由於市民不認為他能為北京政府接受，也缺乏管治經驗，而長期在選情中落後。

        這可能不是北京政府所預見的。在中央政府主導下的小圈子選舉，各候選人本應是規規距距的，但現在竟然陷入如此慘烈的浴血混戰中。從今次的選情看，北京政府必須細心考慮如何安排一七年普選特首。

即使今次選舉仍是小圈子，但香港市民的取態已是非常重要。一旦出現真正的競爭，即使候選人同為北京政府所能接受，但若其中一位候選人在民望極低的情況下仍能當選，未來政府也必會因認受性偏低而出現管治困難。一直以來，北京政府希望在引入普選時，特首的提名都要有篩選機制才覺安全。但現在看來，加入篩選機制卻可能會產生反效果，因經篩選而普選產生出來的特首，也可能缺乏認受性。特區政府本應能從普選特首得著的認受權威也會失落了。

若中央政府並非一心一意支持某人或沒有足夠強勢去把所有非中央政府最終屬意的人勸退，那麼亂戰之局就難免，更會令親北京陣營出現嚴重分裂。一七年的特首即使有篩選機制，多於一位候選人是必然的了。即使他們同屬親北京陣營，同室操戈也是避免不了。因相互攻奸，結果會是兩敗俱傷，也不符中央政府的利益。

            普選既已是不能退之路，若在普選加上各種關卡，那只會產生更大的問題，為何不放胆讓真正的普選在一七年實行呢？

修改《基本法》的建議

關於雙非子女的問題，我很早就提出了以修改《基本法》來解決的建議，但一直都存在一種意見認為《基本法》的修改程序是不可隨便啟動的，因一旦為雙非子女修改了《基本法》，那就有可能以後會有更多各種修改《基本法》的要求，影響《基本法》的莊嚴性，也削弱《基本法》對香港高度自治的保護。但這些憂慮是否成立呢？

首先，從比較憲法的研究顯示，人類歷史中曾出現過的六百多份的國家成文憲法，其平均壽命是十七年。《基本法》是在一九九一年頒佈，在一九九七年開始實施。若由九一年算起，《基本法》的壽命已超過了這平均數；若由九七年算起，那也很快接近這平均數了。當然我不是說《基本法》是差不多時候壽終正寢，而只是說若憲法的平均壽命只是十七年，那麼它們被修改的時間應會是在更早就出現。所以現在去討論修改《基本法》，其實並不算是一個太早的時間。

若憲法的平均壽命是十七年，那麼《基本法》起碼已進入憲法的中年了。故此，現在對《基本法》進行一次檢討以察驗《基本法》實施有沒有出現問題，其實就好像人到中年，身體出現問題的機會自然增加，故此對身體進行檢查，也是理所當然。若檢討《基本法》的實施發現出了一些問題而需要進行修改，那也像身體檢查後發現真的出現了一些問題，作出醫治甚至施行手術也沒有甚麼大不了。

按此理解，修改《基本法》並不存在損害它的莊嚴性的問題，反是因尊重其重要性，故更要在《基本法》出現大問題前，予以修正。再且，連國家的憲法，在一九八二年通過後也已修改過四次，《基本法》作為國家憲法的下一級法律，要進行修改，也不應會產生任何問題。《基本法》的一百五十九條已對修改程序有了詳細的規定，這即是說在制定《基本法》時，也是預見到有修改的需要的。

的而且確，有很多人是擔心一旦開了修改《基本法》的先例，那麼《基本法》保障高度自治的條文也可能會被修改掉。但現在我也不是說要對《基本法》進行全面檢討，而只是針對出現問題的條文進行檢討。由《基本法》實施至今，出現最大問題就是涉及永久性居民定義的第二十四條。最先是港人在內地所生子女的居留權問題，跟著是由零一年開始纏擾至今的雙非子女的居留權問題，至最近的外傭的居留權問題。

為甚麼這條文會產生那麼多問題呢？一方面這是因香港的居留權對很多來說都是有吸引力的。另一方面是因永久性居民定義這一類問題根本是不適宜寫進憲法性法律內。由於這類問題一般會涉及很多具體的規定，而憲法條文都只是原則性，故理應是由一般的法律來定出。但由於中英聯合聲明原則性地定義了香港特區的永久性居民，而在《基本法》起草時，起草委員會把這些原則性規定搬字過紙地照抄至《基本法》內，期望在以後透過一般法律去補充規定。想不到是一旦寫進了《基本法》內，香港的法院依從普通法的解釋原則，按著這些原則性條文的文本意思去理解，把一般法律中的一些違反了憲法性法律的文本意思的詳細規定推翻了，才導致現在那麼多爭議。

要徹底解決居留權的問題，其實對這《基本法》的條文，也不需要進行很複雜的檢討和修改，只要把現在第二十四條內關於那六個類別的永久性居民的部份刪除，並規定永久性居民的資格由香港特區的法律規定就可以了。以下是我對修改第二十四條的具體建議：

「香港特別行政區居民，簡稱香港居民，包括永久居民和非永久性民民。

香港特別行政區永久性居民的資格由香港特別行政區制定法律加以規定。

香港特別行政區永久性居民享有居留權和有資格依照香港特別行政區法律取得載明其居留權的永久性居民身份證。

香港特別行政區非永久性居民為：有資格依照香港特別行政區法律取得香港居民身份證，但沒有居留權的人。」

（斜體部份為改動現有條文的部份。）

我相信《基本法》即使進行了上述的有限度修改，應也不會引發大量修改《基本法》的訴求，故香港的高度自治應