再談隧道的管治

約兩年前我曾在本欄撰文提出以補貼隧道使用者的方法去解決三條隧道交通流量不均而導致紅隧長時間嚴重擠塞的問題。早前政府委託的顧問公司所提交解決三條過海隧道流量失衡的報告，主要的建議是增加紅隧收費，並由政府給與東隧使用者回贈以達到東隧實質減費的效果，所採用的方法與我之前的建議大體上是差不多。

但我當時主要是考慮補貼西隧而非東隧使用者。顧問報告基於西隧的連接道路網的容量限制和分布，在繁忙時段會在干諾道中和畢打街交匯處及干諾道西天橋形成樽頸，擠塞情況可以是非常嚴重，而形成的車龍更會阻塞駛經該等地區的非過海車流，故不建議也以回贈的方式使西隧減費。但顧問報告卻可能忽略了幾個重點，而未能完全發揮以回贈來補貼隧道使用者來導引交通，達到調較三條隧道流量的效用。

第一點是交通的流向。西隧容量的局限並非在於管道本身，而是受出口的連接道路網所限，且問題主要是在香港出口，但在九龍出口卻沒有很大問題。但紅隧擠塞的問題，除了是有很大需求外，既是管道本身的容量有限，也是由於入口的連接道路網所致。兩條隧道出現擠塞的位置是正好相反，西隧在出口，紅隧則是在入口。這反映了交通的流向在設計方案時是也須考慮的。

不把回贈計劃適用於西隧是由於不想把現有香港出口擠塞的情況進一步惡化，但在考慮交通流向後，回贈計劃是可以對流向西隧不同方向的車輛作不同處理,而不一定要一併看待的。若能補貼由香港經西隧向九龍的車輛，那應可以把一部份原先使用紅隧由香港到九龍的車輛導引至西隧，一方面能減低紅隧的擠塞程度，但另一方面又不會使西隧的擠塞情況增加，這正是考慮了交通流向後的後果。

第二點是在不同時段的交通狀況。紅隧的擠塞是整天差不多大部份時間都是嚴重的，但上述提到西隧的擠塞情況，主要是出現在上午上班的時段，因很多使用西隧的人都是到港島中區上班的。在考慮不同時段的交通情況後，回贈計劃可對使用西隧的車輛在不同時段有不同處理，也不一定要一併看待。若把回贈計劃也適用於經西隧由九龍到香港的車輛，但回贈計劃在上午上班時段暫停實施,那應可把一些在上午上班時段以外原先經紅隧由九龍到香港中、西區的車輛導引至西隧，令紅隧在上午上班時段以外的其他時段的擠塞情況得以改善，但又不會增加西隧香港出口在上午上班時段的交通壓力。

有些人可能對分時段收費存在一些疑慮，因駕駛者可能希望享有優惠而在高收費時段與優惠收費時段之間的交接時間，刻意把車速減慢甚或把車輛在收費處前的道路停下來等待優惠時段到來，令隧道入口處出現擠塞。結果只是把擠塞點由一處轉移向另一處。

這問題一方面可以透過交通管理來防止，另一方面也要看收費處或入口處的道路容量。現在的建議是回贈計劃也適用於經西隧由九龍向香港的車輛，但在上午上班時段暫停實施，那麼可能會出現駕駛者等候優惠時段來臨的情況，是在西隧的九龍入口處。西隧九龍入口處的路面是相當寬濶的，即使在優惠時段來臨前的一段時間，把一部份路面劃作等候區讓車輛等候優惠時段來臨，那也不會對交通流量產生很大的負面影響。亦有人害怕分段收費只會把擠塞的時間拉長，那令西隧的香港出口的擠塞情況更差。但由於上午上班時段使用西隧由九龍到香港中區的車輛主要是工作上的需要，故他們會因為要享用優惠而推遲使用時間的機會應不太大。

第三點是車輛的類型。顧問報告基於資源管理的原則，建議隧道收費應按車輛類別耗用的資源 (例如隧道空間和隧道維修保養費用) 來釐訂，故大型車輛佔用的隧道資源多於小型車輛，因此收費應較高。現在紅隧的收費結構並不是按這原則設定，的士及五噸半以下輕型貨車的收費都較私家車為低。因此顧問報告建議考慮調整紅隧的收費結構，增加的士的收費與私家車等同，並增加五噸半以下輕型貨車的收費，如東、西隧般應是私家車的一點二至一點五倍。

即使私家車的長度和重量分別亦可以很大的。現在一些非常流行的七人車，其重量接近兩噸，與一些小型貨車的重量差不了多少，但按東、西隧的收費結構仍會是不同的，因此也不符上述的原則。再且，當前最緊急並非隧道資源管理是否公平的問題，而是三條隧道流量不均做成交通擠塞導致耗用大量社會資源的問題。因此若使用一個收費結構，即使不符合資源管理原則但可減低整體隧道的擠塞程度，那也是值得採用的。

由於的士及小型貨車皆的營業車輛，它們對收費的反應應是非常敏感的。若不把紅隧的收費結構改變成如現在東、西隧的，卻反過來把東、西隧的收費結構改變成現行紅隧的，即讓的士及小型貨的收費較私家車為低；甚或讓紅隧及東、西隧的收費結構互換；紅隧的收費結構改變成如現在東、西隧的；東、西隧的收費結構改變成現在紅隧的；那更會大大增加東、西隧對的士及小型貨車這些營業車輛的吸引力，達到把更多車輛導引離開紅隧的政策目標。

把上述三點關於交通流向、時段及車輛類型的考慮加進現在顧問報告的建議,那就是在增加紅隧收費時，把回贈計劃不單適用於東隧，亦適用於西隧，除卻在上午上班時段由九龍至香港方向暫停實施。另外，把東、西隧的收費結構改變成如現在紅隧般。這些措施加起來的力度應能更有效達到改善三條隧道流量不均及解決擠塞的問題，並應更容易得到市民的支持。

由趙連海案看中國法治的前景

不少人已對中國政府及司法機關處理趙連海案的各種不公平問題提出批評，但我希望以另一角度看這案件。誠然，這案件反映了中國法制在法治上各種缺欠，但它也可能標誌著中國法治已發展到一個關鍵時刻。

首先，能有趙連海案出現証明了中國老百姓已有了一套權利意識，當自己權利受官商侵害，敢於向權貴挑戰。在趙連海被判有罪後，仍有毒奶粉受害家長堅持繼續向有關方面追討，証明中國民眾已不再對不公義之事噤若寒蟬。而中國民間也有了如趙連海及一眾維權律師這類人，在中共強權下仍勇於按法律力爭。

另外，中國官方處理趙連海時，仍要借用法律去阻嚇他，由法院裁決他｢尋釁滋事｣罪成，而不會不按法律地拘押他，甚至讓他無故地在人間消失。那証明中國官方也得依靠法律去賦與其行動正當性。即使中國官方能操弄法制，但法制已變了一個他不敢不用的管治工具。

再者，在趙連海案的判決出來後，連一些一直親中共的人也對裁決及法院的理據提出批評，那証明即使在執政團隊裏面，也不再只是由高層一槌定音，在內部也會出現不同看法，亦對法律公義有了一套凌駕於黨政策的超越性標準，並願把這不同意見公開。當然這有多廣泛仍很難說，但至少它是存在。

還有，在出現了這些批評後，中國政府高層並沒有開動機器把它們完全壓下去，並可能也自覺理虧而對趙連海從寬處理。雖然所用方法仍是不按法治，但那也証明他們也明白到法治的要求是必須面對而不能漠視。

從趙連海案所引發的一些發展，我們可看到中國法治已非常臨近一個突破點。老百姓及部份執政團隊內的人都已一定程度上孕育出一套法治文化，若再累積下去，那會對中國政府構成進一步轉變的壓力或動力，或能突破樽頸，讓中國法治邁向更高層次。

好官與壞官的博弈

趙連海的寃案引來海內外對中國共產政權嚴厲的批評，甚至連一些過往一直是親共產政權的人也看不過眼。當中對趙連海的控罪、入罪及判刑，不容置疑都是極不公平對待，也明顯是對中國法治的一大反証。但我希望從另一個角度看為何中國到了現在還可以有如此的寃案出現。

可能是基於對中國儒家文化中士大夫的君子人格或對人性中仍有善的一面的信念，我還是相信在共產政權中仍有好官與壞官的分別。壞官其實不用多說，不算壞盡的就是的那些貪贓枉法、以權謀私的個別官員，壞透的就是那些勾結匪類、結黨營私、爭權奪位的官員集團。他們會為了掩飾自已的罪行而不惜犧牲別人。好官是那些真心為國為民、清廉無私的官員。在中國的大環境下，他們須顧存大局，願為維護整體社會的穩定、和諧與發展，及保障大多數人的利益而躹躬盡瘁。在中國裏面是好官多還是壞官多，不用多說，可能有人甚至認為在中國連一名好官也沒有。但我相信即使不多，中國還是有好官的，可能還是在政府中坐在高位上。

還有一類是不好不壞的官，他們並不會像好官般有甚麼崇高的理想，但又不至於如壞官般主動地以手上的權力去謀私利。他們只是一群官僚，重視的只是要做好工作養家活兒。他們可能佔官員的大多數，但他們也可能是最受環境所影響。若由好官主政，他們應可安份守己，按規則做好管治的工作。但若是壞官當道，他們就未必能力抗潮流，而會被迫同流合污收贜受賄，成為了壞官中不太壞的一群。但若泥足深陷，他們也會變成大壞官。

趙連海入獄是因為他要為三鹿奶粉受三聚氰胺污染的事向有關方面追討。雖然三鹿集團的主要負責人已被判刑，企業亦被頒令破產，也有一些官員下了台，但三鹿能如此明目張膽地行事，背後撐腰的官員當比現在下台的更多和更高級。正如譚作人要去揭露四川地震豆腐渣工程一樣，若容譚作人、趙連海這等人的行動繼續下去，那他們可能會挖出更多涉案的更高級官員。

對直接涉案的壞官來說，選擇很簡單，必須要儘快把趙連海打壓下去，以防止他把更多人牽涉進去，也去阻嚇其他人不要去作同樣的事，威協到他們的權位和財利。但為何連好官（若有的話）也參與去打壓趙連海呢？他們不是說要依法施政、關懷人民福祉、實踐公義公平嗎？但為何他們也會容讓這種寃案出現，甚至可能是他們下命令要嚴懲趙連海呢？

難道他們看不見寃情嗎？我相信他們不是看不見的。他們這樣做可能就是為了要顧全所謂的「大局」。當然好官可以借機追查下去，把背後整個壞官集團連根拔起，去實踐他們心目中的善治。但若這集團是盤根錯節，那拉出來的可能是整個共產政權的大部分，那麼還要追下去嗎？再追下去，亦會令人民對共產政權的正當性存更大質疑，那麼容讓趙連海追討下去，就可能動搖整個共產政權。到現在為止，中國還沒有一個另外的管治團隊存在可以替代共產政權，結朿共產政權的後果可能是國家陷入四分五裂的慘況，大部份心民所受的損害可能更大更長更深。那麼為了防止共產權垮台和中國陷入長期的混亂，也不得不痛心地犧牲趙連海這等維權人士的短期利益了。

但這樣做卻發出了很不好的訊息。對那些大壞官來說，那即是說他們只要貪得夠狠，並把更多官員拉進貪腐集團內，那他們的權勢反可更穩固。對那些只是個別地謀私的官員，他們有更大原因要把貪腐進一步集團化。對那些大多數不好不壞的官員，訊息更是他們要夠壞才會得到保護，那他們可能會索性豁出去進入真正的「入魔」之路。

因此好官這樣的決定實是飲鴆止渴，愈是為了要顧全大局，結果愈是縱容了壞官們，那離他們的管治理想只會是更遠。他們沒可能看不到這一點，只是從他們的角度看是別無選擇，只能從都是錯的選擇中，選中一個他們認為短期的破壞效果相對上較少的一個。他們應也不是不知道這樣下去長遠來說對共產政權也是沒有好處的，但也只能用這種非常手段來換取時間去改變局面。

若我們願意相信共產政權中還是有好官，也無論你是否認同好官們那顧全大局的判斷及選擇，關鍵點並不是好官是否坐在政府高位，雖然這是一個重要起點，不然也不用談甚麼改革了。但這是不足夠的，真正的關鍵是整個管治團隊中好官與壞官的比例是怎樣，因若壞官仍是佔著大多數的話，那麼好官無論怎樣做都只是孤掌難嗚，更要繼續為了顧全大局而為這些壞官掩飾罪行，背上不義之名。

好官與壞官之間的博弈就是如何把大家相對的比例改變，而爭奪的對象就是那些佔大多數不好不壞的官員。在現在的環境下，沒有一個官員可以是完美無瑕未曾不情願地沾染過一點兒貪腐的污水的，連好官們自己也不能避免。那麼若每個官員都要追究的話，連他們自己都逃避不了罪責。因此，在一個適當時候，即好官大體能培育出一個相對大的管治團隊能擔起沉重的管治工作並願意秉行公義的，那就要推行一次大特赦，承諾不對所有曾在一個特定日子前犯事的官員追究，但在這特定日子之後所犯的事，就必會嚴格執行法規，對所有貪腐行為一律追究到底。那可以讓那些站在邊沿，在不情願及跟大隊下犯事的不好不壞官員一個重生和重新起步的機會。或許這對那些曾受到這些官員錯誤決定而受害的老百姓是不公平的，那只可用其他方法去補償他們。

這能否成功，一方面要看好官能否善用他們手上的權威去影響其他官員尤其是新的一代，另一方面要看好官能否策略地運用權力保持著管治地位但又不會為了「顧全大局」而令人民對共產政權徹底失去信心，故他們有的時間其實不是太多。但歸根到底，可能還是得寄望於人性中的善有多大的可能性。在這一點，基於不同的信念及判斷，我相信有不少人不會如我那麼樂觀的。

法律與道德：那種道德？誰的法律？

法律與道德是法理學的老問題。在上世紀六十年代，英國就曾出現一次關於法律與道德的大辯論，觸發點是肛交應否非刑事化。大法官Lord Delvin及法律教授H. L. A. Hart 進行了一場關於法律應否用以執行道德規範的爭辯。Delvin認為道德是維繫社會的重要元素，故法律理應可執行道德規範。Hart則認為法律應是中立的，不應用以執行道德規範。但細閱他們的觀點，其實真正的分歧並不是法律應否用以執行道德規範，而是執行那一套道德規範。Hart支持的是一套尊重個人選擇的道德規範，Delvin則支持一套來自傳統和宗教的道德規範。

香港也先後出現多項涉及法律與道德的爭議。遠一點有是否立法規管性傾向歧視、《家庭暴力條例》是否應擴展至保障同性同居關係和安樂死的爭議。近一點就是變性人的婚姻權利及代母產子的爭議。和Delvin與Hart的辯論一樣，同樣涉及法律應執行那一套道德規範，是較尊重個人選擇的後現代、後物質主義的一套，還是較強調傳統的一套。

即使說香港憲制上已有了人權法，故在法律制度上理應是選擇一套與人權標準相符的道德規範，但在這些爭議，一些較尊重個人選擇的訴求是否必然屬人權保障範圍，或較強調傳統的道德規範就是否必然不符合人權的要求，也並非絶對。

但在Delvin與Hart的辯論中並未直接提及的，就是即使法律應去執行一套較尊重個人選擇的道德規範，但應由誰來決定或制定這法律呢？由法官代表著整個法制去決定、或由立法會內的市民代表去決定、還是由全港市民透過全民投票方式去決定呢？還有沒有方法可讓持不同意見的人能透過公平及開放的平台去商討如何處理這些具爭議性的議題呢？這方面的討論可能還是不太多。

「一次過立法」的政治考慮

上星期談了「一次過立法」，即透過一次的立法程序一併處理一六年立法會、一七年行政長官和二零年立法會產生辦法以實行普選，並不是法律問題。《基本法》及全國人大常委會的解釋和決定，都沒有禁止這樣做。因此，是否進行「一次過立法」，主要還是要看行政長官及特區政府、北京政府、及香港各界包括了各政黨和公民社會，是否有政治上的原因反對或支持「一次過立法」。

一般的估計都是北京政府必不會支持「一次過立法」。主要的原因可從北京政府對香港政改一直以來都是依從步步為營的策略，走每一步都是極之小心，不願出任何亂子的。按這思維，若在一七年行政長官是由普選產生，即使所有候選人都要經篩選後才能參與普選，故選出的行政長官也必是北京政府所能接受的人，但在引入普選後的新政治環境下，各派的政治形勢會如何變化實在不容易估計，因此得在一七年實行了行政長官普選後觀察一段時間，才能決定立法會是否和如何在二零年實行普選。基於這估計，北京政府不支持「一次過立法」是可以想像得到的。

但從每次政改的經驗看，港人耗在政改爭議的時間與精神都是極多的。由於每次政改的討論都得在下一次選舉前約三年就得啟動政改程序，那麼若不採用「一次過立法」的方式，那就要在一三年(即第四任行政長官上任後不久)啟動政改程序討論一六、一七年的選舉辦法，接著到了一七年(即新的由普選產生的第五任行政長官上任的同時)又要再次啟動政改程序去討論二零年的選舉辦法。可以想像在未來的七至八年時間，如不在一三年一併處理一六、一七及二零年的選舉辦法，香港仍要不斷在政改的問題上糾纏，那對香港的政經發展及民生保障都不會是有利的。這應也不是北京政府所希望見到的。

也從今次政改得以通過的經驗看，北京政府應也明白到過去那過於小心及漠視港人對普選的強烈訴求的策略是行不通的。港人對普選的渴求只會是愈來愈強烈，若還不容讓香港在普選的發展上正式啟航，那積壓下來的怨氣一旦爆發起來，會對香港社會造成難以想像的破壞力。門白到這點，因此北京政府在今回政改時，到了關鍵時刻也大膽地走出一步，接受了普選化的區議會功能界別的選舉方案。

現在朝向普選的發展已正式啟航了，港人對普選的期望亦必會隨著一二年選舉辦法的落實而會進一步提升，因普選之路是不可逆轉的。一旦開始了，人們對普選的要求必會更高，那北京政府當明白現在更不可以嘗試以拖延討論的方法來拖慢香港的普選發展。

若北京政府不接受在下一回政改程序時採用「一次過立法」，港人的失望及失落會比這一回政改可能更大，而所做成的衝擊亦會更激烈，因港人對等候落實真普選的耐性已是愈來愈少了。今回政改通過而營造起的和諧氣氛亦可能因而會全喪掉。但北京政府應看到也有不少港人是願意以理性包容的態度，在最終是實行真普選的條件下，是願意就過渡安排作妥協的。故若北京政府能接受「一次過立法」，那應更容易爭取到港人認同一些北京政府較能接受的普選方案。

歸根到底，香港只是一個城市，即使香港的行政長官及立法會都是由普選產生，他們所能決定的也只是一個城市面對各方面的城市管理問題，這與國家整體的管治，及共產黨在全國的權威都不會構成任何威脅的。而由普選產生的特區政府卻能補回現在極之欠缺的管治權威，而具權威的政府是有效管治的必要條件。因此北京政府應看到在香港實踐真正的普選，那只會對香港及北京政府有利無害的。這時候，既然已走上普選之路，而形勢的發展是普選之勢必會愈來愈強大，理性的抉擇是在更有利的時間，放膽地去確切落實普選的安排，那可能為自已爭取到更有利的位置及結果。

先不去談具體的普選細節是如何，那仍要在未來日子的政改討論中在港人間凝聚共識，但其實同樣重要的是要向所有黨派發出清悉的訊息，就是普選必會實行，而不會再如以前般瞻前顧後地去推行普選。那麼各黨派（尤其是親建制的工商界政治團體）才不會仍抱觀望或心存僥倖的態度，而不去全面發展自已在香港普羅市民間的影響力及認受性。若他們仍是以這種態度看待普選的發展，到了真普選在形勢發展下不得不真正落實時，他們就會更欠缺實力與泛民主派在全面普選的新政治環境下爭一日之長短。因此，同樣是基於理性的考慮，北京政府更應採納「一次過立法」。

在香港的政黨及政治組織，泛民主派當然會支持「一次過立法」，但如上述適用於北京政府的分析，其實也適用於建制派中的工商界政治團體，故在理性的考慮下，他們也應積極考慮支持「一次過立法」。其實只要有明確的訊息讓工商界知道普選必會來臨，那他們必會更積極地動員及部署，去參與那即將來臨的真普選。以工商界擁有的龐大資源、人材庫及人脈網絡，在普選下他們是享有很大優勢的，只是過去因還抱著能保留政治特權的幻想，故遲遲未積極投入政治，致在地區選舉中節節敗退。

況且，若能採納「一次過立法」，未來普選的細則將能儘早釐定清楚，那麼各黨派就可以儘快進行部署，以爭取在普選下取得最大的成果，這也會使到了落實真普選時，一些黨派不會因準備不足而對制度提出質疑或出現不公平的政治競爭，削減因實行普選所應帶來的好處，或造成不必要的混亂，損害香港的整體利益。

綜觀上述的分析，只要各方是按理性的考慮，實在是沒有理由不支持「一次過立法」。

再談隧道費回贈

上星期談了若要處理三條過海隧道流量不均的問題， 還是要透過調節各隧道收費來達到。回購是透過擁有各隧道控制權來掌控隧道收費，這方法雖能達到目的，但與兩間隧道公司談判賣價將涉及大量資源及時間。回贈雖也要與兩間公司商討安排，但難度必不會較回購大，故是較可行及更具彈性。

有說法指回贈是以公帑補貼隧道使用者及隧道公司，但回購其實也一樣會有補貼，且補貼可能要較回贈更多。但若我們明白所付出的公帑的根本目的是要達致改善各隧道的流量這公共利益，令整體社會耗在交通的時間大幅減少，那麼回贈即使會讓隧道使用者及隧道公司得益，那也不是不公平。

亦有人擔心若不回購而只以回贈來調節隧道費，因政府沒有兩間隧道公司的控制權，那東、西隧可能在引入回贈後再加價。由於有了政府的回贈，它們就不用擔心流量會因隧道加價而減少。以香港企業一向那種賺到盡的心態，這憂慮也不無道理。因此政府必須事前與東、西隧公司達成協議，一旦引入回贈，在一定的條件下它們是不可加價。

由於回贈措施必會令東、西隧流量增加，也即是它們的收入必會增加，若在協議中規定若隧道流量在回贈安排下相較未引入回贈措施前，能維持一個特定百份比的增加，它們就不可加價。當然兩間公司不一定要接受這條件，但這安排不影響它們對隧道經營權的年期，但又保証收入會增加，那其實是百利而無一害。的確它們是要放棄加價權，但加價最終目標不外是營利，而在香港現在這樣的政治氣氛下，公共事業加價必會引來市民強烈反應甚至杯葛如大家樂事件般，若有政府透過回贈協議可保証每年營利有提升，而又不用承擔政治風險，我看不到一個理性的企業有甚麼理由會拒絕這建議。

「一次過立法」的法律問題

「一次過立法」是指透過一次的立法程序一併處理二零一六年立法會產生辦法、二零一七年行政長官產生辦法和二零二零年立法會產生辦法以實行普選。「一次過立法」涉及的法律問題包括：一、這安排有否違反全國人大常委會《零四解釋》所規定的「五步曲」及《零七決定》；二、進行「一次過立法」的法律程序的具體安排。

在處理二零一二年立法會產生辦法及行政長官產生辦法時，有說法曾指按《零七決定》，不能以「一次過立法」一併處理二零一二年立法會產生辦法、二零一二年行政長官產生辦法及以後屆別的立法會產生辦法及行政長官產生辦法。

《零七決定》只確定了二零一二年立法會產生辦法及二零一二年行政長官產生辦法「可以作出適當修改」，並沒有明確規定之後屆別的選舉方法是可以修改。全國人大常委會只是「規定二零一七年香港特別行政區第五任行政長官的選舉可以實行由普選產生的辦法；在行政長官由普選產生以後，香港特別行政區立法會的選舉可以實行全部議員由普選產生的辦法。」

《零七決定》並規定在香港特別行政區行政長官實行普選前的適當時候，行政長官須按照《基本法》的有關規定和《零四解釋》，就行政長官產生辦法的修改問題向全國人大常委會提出報告，由全國人大會常委會確定。那的確是意味著《零七決定》只是授權處理二零一二年立法會產生辦法及二零一二年行政長官產生辦法。

故在處理二零一二年立法會產生辦法及行政長官產生辦法時，不能以「一次過立法」一併處理二零一二年立法會產生辦法、二零一二年行政長官產生辦法及以後屆別的立法會產生辦法及行政長官產生辦法的說法應是成立的。但《零七決定》主要是關乎二零一二年屆別的選舉辦法的修改程序，本身並沒有明確規定二零一二年以後屆別的選舉辦法的修改程序。因此，關於以後屆別的選舉辦法的修改程序，還是得回到《零四解釋》。

《零四解釋》訂出了政改的五步曲，規定就行政長官產生辦法及立法會產生辦法的修改要符合下列程序：一、行政長官須向全國人大常委會提出報告；二、由全國人大常委會確定；三、修改行政長官產生辦法的法案及其修正案，由香港特別行政區政府向立法會提出，經立法會全體議員三分之二多數通過；四、行政長官同意；五、報全國人大常委會批准或備案。

但《零四解釋》卻沒有明確規定行政長官在提交報告予全國人大常委會時只可就著一屆的行政長官和立法會產生辦法作出修改。雖然行政長官在二零零四年及二零零七年提交的報告都只是就著一屆的行政長官和立法會產生辦法作出修改，但《零四解釋》本身並不排除處理超過一屆的產生辦法的可能性。因此，以「一次過立法」來處理二零一六年立法會產生辦法、二零一七年行政長官產生辦法和二零二零年立法會產生辦法，應是《零四解釋》所容許或沒有禁止的。

若要以「一次過立法」來處理二零一六年立法會產生辦法、二零一七年行政長官產生辦法和二零二零年立法會產生辦法，正確的法律程序應是行政長官在提交給全國人大常委會的相關報告裏得明確表明這一次報告是要一併處理二零一六年立法會產生辦法、二零一七年行政長官產生辦法和二零二零年立法會產生辦法。

全國人大常委會是有權在確定相關報告時只確定二零一六年立法會產生辦法和二零一七年行政長官產生辦法可以進行修改，但不處理二零二零年立法會產生辦法。若全國人大常委會確定二零一六年立法會產生辦法、二零一七年行政長官產生辦法和二零二零年立法會產生辦法都可修改，香港特別行政區政府就可向立法會提出修改產生辦法的法案，一併過處理二零一六年立法會、二零一七年行政長官和二零二零年立法會的產生辦法。

在立法會審議修改二零一六年立法會產生辦法、二零一七年行政長官產生辦法和二零二零年立法會產生辦法的程序中仍存在著一個技術問題。因《零七決定》規定在行政長官由普選產生以後，香港特別行政區立法會的選舉才可以實行全部議員由普選產生的辦法，如立法會不通過行政長官在二零一七年由普選產生的法案，那麼按《零七決定》，立法會是不可以通過二零二零年立法會由普選產生的法案的。

要處理這問題，香港特別行政區政府可按次序向立法會提出相關法案。香港特別行政區政府可先提出關於二零一六年立法會產生辦法的法案。之後再提出關於二零一七年行政長官產生辦法以實行普選的法案。若這法案不獲通過，香港特別行政區政府就不用再提出關於二零二零年立法會產生辦法以實行普選的法案。若上述的一至三項法案經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准或備案後就可生效。

綜觀上述的分析，《基本法》及全國人大常委會相關的解釋及決定都沒有禁止「一次過立法」，因此「一次過立法」能否進行並不是一個法律問題，而是一個政治問題。這要視乎行政長官及特區政府、中央政府、及香港各界包括了各政黨和公民社會，是否有政治上的動機以「一次過立法」的方式一併處理二零一六年立法會產生辦法、二零一七年行政長官產生辦法和二零二零年立法會產生辦法。下星期續談「一次過立法」的政治考慮。