行政主導休矣

北京政府一直強調香港特區實行的政制是行政主導，而設計香港政制時，《基本法》也的確是要確立行政主導這憲制原則。行政主導這憲制原則，更準確說，應是行政長官帶領特區行政機關強勢地領導整個特區包括了立法會。但一個憲制原則能否實踐得到，不單是制度設計的問題，也受政治文化的影響。

            即使《基本法》已加入了不少憲制安排以達行政主導，但由於兩方面的制度安排，令行政主導在特區成立後難以實現。一、過去殖民地時代總督是運用其任命立法局議員的權力，去保証行政機關會得到立法機關的支持。但在特區時代，立法會是由選舉產生，立法會議員的權力源頭已與行政長官脫鈎，行政長官從體制設計上失去了操控立法會的最重要權力。二、特區並沒有發展出替代的機制去幫助行政長官操控立法會，而最大的失誤就是沒有及時發展政黨政治的制度。到現在為止，行政長官仍不可以是任何政黨的成員。缺乏政黨政治的制度，行政機關在立法機關內連一票也沒有，令行政機關沒法保証所提出的政策及法律草案，會得到起碼一部份立法機關成員的支持，也不會有立法會議員忠誠地為行政機關護航，一切都只是按利益而定，也會是按每一事件的利益分配而定。

            但制度的缺陷還不是致命，更重要的是整個社會的政治文化的轉變，令行政主導不可能再在香港實現得到。最近有關曾蔭權接受富豪款待的醜聞，及唐英年、梁振英兩位行政長官候選人分別涉及僭建和利益衝突的醜聞，都對政治文化轉移產了推動的作用。

從《防止賄賂條例》第三條的規定看，任何在政府任職的人未得行政長官的許可，都不得索取或接受任何利益。由於審批者是行政長官，行政長官自己接受任何利益，就沒有任何人可給予許可，故有關規定不適用於行政長官。這條文正是典型確保行政主導的機制，制度上是認定行政長官是最高，行政機關可以受制衡，但領導行政機關的行政長官本人卻不受制衡。但經歷令次事件，以前可接受的，現在就再難以接受了。曾蔭權已任命了前終審法院首席法官李國能領導的小組檢討相關機制，而差不多可肯定在將來行政長官要收取利益也必須得到批准才可。事件促使了政治文化的轉移，而政治文化的轉移又促使制度上進一步弱化行政長官。

另外，因這事件曾蔭權在立法會議員要求下到立法會出席答問大會，就事件受議員質詢。行政長官雖不是正式被立法會傳召，但在政治後果上是差不太遠。雖說是答問大會，但實際上也離公審大會差不太遠。在「沙士」後，立法會曾成立專責小組調查問題，當時小組要傳召董建華出席立法會作証，但董建華以行政主導為由拒絕，而最後以立法會議員到禮賓府與董建華舉行會議，由董建華在會議中接受議員提問作妥協。但經曾蔭權這一次「公審大會」後，將來行政長官若要維持其超然的行政主導地位，那必會加陪困難，因今次可說是開了立法會傳召行政長官半次的先例。

假若由梁振英當選下任行政長官，他第一次出席立法會的會議可能不是發表施政報告，而是被立法會負責調查梁振英是否涉及西九利益衝突的專責小組傳召作供，相信到時候他是很難拒絕。假若由唐英年當選下任行政長官，他更可能是第一位行政長官被刑事起訴。無論指控是否成立，這都會大大削弱行政長官的地位。不要說要達到行政強勢，行政長官不長期處極度弱勢已是萬幸。

另外，無論是由唐英年或是由梁振英當選下任行政長官，他們都必不可以像董建華或曾蔭權般得到選舉委員會絕大多數的支持，結果是其權威都會是遠低於董建華和曾蔭華在初擔任行政長官時。即使梁振英是幾位候選人得到最多市民的支持，他的支持度其實也遠不及董建華和曾蔭權初上任時，只及他們支持度開始大幅滑落時的程度。也即是說，梁振英的最高點是其前任者開始向低谷走的轉拆點，他的民意支持度能維持下去實是非常大的考驗。

行政主導在制度上繼續被弱化，再加上經歷多宗事件後，港人的政治文化再難接受行政長官可享主導性的權威，行政主導在香港，可休矣。

彈劾特首

《基本法》七十三（九）條設立了一個立法會彈劾特首的機制。當年起草委員會是參考了美國國會彈劾總統的機制而設計這個特區的彈劾機制。當然在設計上因應著特區政制的特點有很多不同之處，但精神上同是要讓立法會制衡特首。

            按《基本法》的規定，要彈劾特首，需立法會全體議員的四分之一聯合動議對特首作指控。第一類可觸發彈劾的行為是特首有嚴重違法行為。

按香港法律的精神，一個人被法庭判有罪前是假定無罪的。因此，有說法指若行政長官在未被法庭判有罪前，他應還未算是違法，故不足以觸發彈劾機制。但立法會提出及通過彈劾指控只是啟動一個調查程序，而負責調查的是由終審法院首席法官擔任主席的獨立調查委員會，這委員會的權力及運作應類近法院，應按刑事法庭的程序及舉証的責任與標準去裁定行政長官是否有作出違法行為。因此，即使在特首被法庭判有罪前，立法會以特首涉及嚴重違法行為提出及通過彈劾指控的議案，由於之後的調查委員會的權力及程序都會按法庭程序而進行，故應不損假定無罪的原則。

委員會應同時會作出法律解釋，界定那些違法行為才算是嚴重違法。若行政長官有違法行為的話，委員會會裁定相關的違法行為是否屬嚴重違法行為。但委員會的裁決應不能對特首的違法行為直接進行刑事懲處，因其調查只是關乎彈劾。

第二類可觸發彈劾的是嚴重瀆職行為。《基本法》並沒有定義何謂凟職，要理解凟職的意思，可參考中國刑法中的凟職罪，也可參考普通法中公職人員行為失當罪。但由於《基本法》是同時羅列了嚴重違法與嚴重凟職，故嚴重凟職行為應包括一些並未算是嚴重違法的行為。這裏我試作一個初步的理解，凟職可以是包括了特首在未有合理辯解下蓄意未有覆行職務、偏頗地行使職權、或運用職權以達到不當（雖未必是違法）的目的。

再談修改《基本法》二十四條

上星期我提出了修改《基本法》二十四條的建議，就是把現行條文中有關永久性居民定義的部份（即六個類別的永久性居民）從《基本法》中剔除，由特區立法規定。對我上星期的建議，我有一點要補充，就是任何按原有條文已取得了永久性居民資格的人，不會因修改而失去其永久性居民資格。

一直以來對用修改《基本法》還是釋法的方式來處理「雙非」子女的問題，都是認為修改《基本法》需時太長，難以在短時間內解決問題。的確要修改《基本法》的程序會較複雜，而全國人大每年也只在三月開會一次；但對採用修改《基本法》這方法，最大的疑慮是這可能要重新定義那些人才可享香港的永久性居民資格，因當中會涉及複雜的人口政策及規劃問題，故香港社會應是難以在短期內達成共識的。

我的建議並非要求香港社會在短時間內就永久性居民的定義達成共識，因那的確是難度極大的。我的建議所要求的共識只是一個相當低度的共識，就是大家同意不由《基本法》去定義永久性居民的資格。對於那一些人才可享永久性居民身份，可以留待香港社會經過詳細的討論，就香港未來人口及社會發展的需要達成了共識，才逐步修改本地法律來規定。

在這一段時間，因永久性居民的定義已被剔除於《基本法》之外，那就不會再有新的涉及居留權司法覆核的訴訟了，法院也就可避免再次被捲入如此複雜的政治、經濟及社會問題。同樣，即使現在採用釋法這解決方法，全國人大常委會也只能針對個別類別的永久性居民定義部份提出解釋，並不能徹底根治 問題。難保在「內地子女」、「雙非」子女及外傭居港權的爭議後，在將來不會再產生另一類別的居港權爭議，那時候可能又要請動全國人大常委會去釋法。但若能按我的建議修改《基本法》，全國人大常委會和中央政府也可以免被捲入這本應純屬香港自治範圍內的事務的爭議中。

由於這修改建議所需要達成的共識的要求並不是太高，現在要做的其實很簡單，就是由新任的特首在上任後，參考我的建議，向立法會提交相關《基本法》二十四條的修改議案，由立法會成立小組詳細討論，再交全體大會議決。由於在此階段並不需要立法會議員們就永久性居民的詳細定義達成共識，而只就是否要把永久性居民的定義從《基本法》中剔除，要得到《基本法》規定立法會全體議員三分之二多數同意，應不會太難，需時也應不會太長。

            然後就是把議案交全國人大港區代表去討論及議決。現在香港法律並沒有關乎全國人大港區代表的決議機制及程序的規定。但要立法制定這機制應也不會太困難，只要能趕在下一年度的全國人大會議之前（即二零一三年三月前）制定，那麼全國人大港區代表就可對議案進行討論及議決。同樣，這麼低度的共識，要得到《基本法》規定全國人大港區代表三分之二多數同意，應也不會是太難的。上述的程序最好是可以在二零一三年的一月底前完成，那麼就會有更充裕的時間完成餘下的步驟。

下一步就是由全國人大的港區代表團向全國人大正式提出。按《基本法》的規定，修改議案在列入全國人大的議程前，會先由香港特區基本法委員會研究並提出意見。接著就是全國人大在一三年的會議中討論及議決，若能得通過，整個修改程序就完成。

接著立法會就可先修改《入境條例》，制定堵塞「雙非」子女的條文。由於《基本法》已按上述的建議修改了，這些條文就不會再被挑戰為違反《基本法》了。到香港社會經更詳細的討論對香港的長遠人口政策達成共識後，
就可再按共識對《入境條例》作進一步的修改。

當然我不是說上述那麼多工作是容易完成，但由於修改《基本法》的幅度其實是相當小的，故要完成整個修改程序，以達到處理「雙非」子女的問題，也並不是真的那麼難如登天，而所需時間也可能只是比釋法稍長一點，但卻可以一勞永逸和免卻由釋法引起的法治爭議。

特首的誠信

最近發生了多宗涉及特首參選人及特首誠信出現問題的爭議。誠信是甚麼呢？作為代表全香港的特首，對他的誠信有甚麼要求呢？這些要求是否與一般人不同呢？誠信的要求可分為多個層面，而各層面相互關連又可再細分為不同層次的要求，層次愈高，要求誠信的程度也愈高。

一、所要遵守的

一（一）、遵守法律：特首其中一項最重要的職責就是領導特區政府執行法律。若他自己本人未能嚴格遵守法律，涉及即使是一些不帶刑責的法律，如涉及一些民事法律責任的爭訟（如合約紛爭）或違反了一些行政法規（如交通規則或違例僭建），也會令人懷疑特區政府對維護香港法治的決心，影響香港的法治。

一（二）、遵守政府的既定規則：政府定下的一些行事規則，雖只作政府官員、公職人員及公務人員的內部守則，並不帶直接法律效力，但仍會影響政府在執行法律或管治時所作的實質措施。這些規則很多都是由特首自己去制定來規管其他行使公權的人，但他自己亦當嚴格遵守這些政府的既定規則，以身作則，給其他行使公權力的人作好榜樣。

一（三）、遵守承諾：這可說是誠信本質性的要求。把「誠」字拆開就是「言」和「成」，就是說要有誠信，講了的話就當要完成。把「信」字拆開就是「人」和「言」，就是要得人信任，遵守自己所說過的話是至為關鍵。特首不能言而有信，那就會破壞市民對整個特區政府的信任。

二、所涉及的利益

二（一）、不以權謀私：這可說是作為行使公權的人最基本的要求，他所享有的權力雖大，卻只是為了讓他能維護公眾利益而賦予他。一旦他把權力用於謀取私利如收受賄賂，整個管治系統就會淪為一個貪腐的基地。

二（二）、不涉利益衝突：特首所作的決定往往涉及社會的整體利益，因此公眾期望他必須能大公無私地作出決定。若特首捲入任何涉及利益衝容的關係中，即使相關的利益是微不足道或間接的，也會損害特首的公正性，亦會破䃶政府的認受性及管治權威。

二（三）、避嫌：由此引伸，可能一些利益關係並不涉及真正的利益衝突，但公正與否，很多時候都是一個觀感的問題，從一個客觀的第三者角度看，若會有出現偏私的真正可能性的關係，特首也應避免涉及。正如一句普通法的名言所說：「公正不單要實質體現得到，且要是能夠讓人看得見。」

三、所涉及的言行

三（一）、不說謊話：由遵守承諾引伸，就是不可說謊話，「是就說是，不是就說不是。」對其他人來說，一些不損他人或是為了保護別人而說的「白色謊話」，在某些情況下或許還可免強接受，但對特首來說，他卻不應去說，因這同樣會損害市民對特區政府的信任。特首應更早地去想，使自己避免陷入要說「白色謊話」的困境。

三（二）、不玩弄文字：再引伸下去，特首更不應玩弄文字技巧，說一些誤導人的說話。可能透過花巧的文字，特首的確可辯稱自己並沒有說謊，但給人的觀感卻只是更強烈地他是要向公眾隱瞞一些事情或推卸責任。

三（三）、言行合一：更高的要求是必須言行合一。若特首在人前給人的形象是謙謙君子，但在私生活卻是高傲霸道，那也會令人對他失去信心，因市民見到的只是一個虛偽的人。特首的言行更要合乎社會道德的最高標準。當然特首是人，也難免會犯錯，但由於特首是香港社會的第一人，對他的期望較高也是有道理的。一些行為其他人作了或許不是問題，但特首去作就不妥當。社會是期望特首一言一行都能妥合社會道德的最高標準，而非只是一般或最低標準。這也是要當特首的人先自省自己是否願意及準備這樣做。若自問未能或不願達到這樣高的要求，那就不要去擔當特首了。

香港市民對特首的期望的確是愈來愈高，過去可能不損誠信的行為，現在市民就未必能接受。這未必是市民變得「陰謀論」，而只是香港社會的政治道德發展至更高水平而帶來的變化而已。

特首亂戰

最近小圈子的特首選舉選情陷入亂戰中。本是勝算高唱入雲但民望卻不高的，受情感及僭建的醜聞困擾而誠信破產，但因已得大地產商們的支持，仍強行「入閘」。另一位民望雖高，但也涉及利益衝突醜聞的，更因主要對手的黑材料先後有序地被揭露，令人懷疑他就是幕後黑手，使人驚覺到其手段狠辣的確匹配其「狼」之名。當建制派陷入嚴重分裂時，有資深的建制派政黨中人希望「替補」，但其共產黨背景卻未必為普羅港人所接受。還有前任高官，經歷直選洗禮後浴火重生，也希望搭上特首選戰的尾班船。反是幾十年來為香港民主打拼的，由於市民不認為他能為北京政府接受，也缺乏管治經驗，而長期在選情中落後。

        這可能不是北京政府所預見的。在中央政府主導下的小圈子選舉，各候選人本應是規規距距的，但現在竟然陷入如此慘烈的浴血混戰中。從今次的選情看，北京政府必須細心考慮如何安排一七年普選特首。

即使今次選舉仍是小圈子，但香港市民的取態已是非常重要。一旦出現真正的競爭，即使候選人同為北京政府所能接受，但若其中一位候選人在民望極低的情況下仍能當選，未來政府也必會因認受性偏低而出現管治困難。一直以來，北京政府希望在引入普選時，特首的提名都要有篩選機制才覺安全。但現在看來，加入篩選機制卻可能會產生反效果，因經篩選而普選產生出來的特首，也可能缺乏認受性。特區政府本應能從普選特首得著的認受權威也會失落了。

若中央政府並非一心一意支持某人或沒有足夠強勢去把所有非中央政府最終屬意的人勸退，那麼亂戰之局就難免，更會令親北京陣營出現嚴重分裂。一七年的特首即使有篩選機制，多於一位候選人是必然的了。即使他們同屬親北京陣營，同室操戈也是避免不了。因相互攻奸，結果會是兩敗俱傷，也不符中央政府的利益。

            普選既已是不能退之路，若在普選加上各種關卡，那只會產生更大的問題，為何不放胆讓真正的普選在一七年實行呢？