「一國兩制」下的國民教育

最近在香港就應否推行國民教育引起很大的爭議。這又涉及到各方對甚麼是國民教育和用甚麼方法去推行國民教育都存在分歧。

過去中小學已有公民教育課，而公民教育的框架又已包括了港人的國民身分，那為何特區政府此時要在中小學課程內特別要引進國民教育呢？這明顯是因為北京政府對港人經過十五年人心還未回歸有所不滿有關。所謂的人心回歸就是港人應對中國現政權廣泛認同及支持。按此目的，國民教育的目的必然是要褒揚現政權的各樣成就，並鼓吹民族主義。這或許可說是為了「一國」而設的國民教育。

但若是把這種內容的國民教育在香港推行，那必不會被香港的教育界、家長、學生甚至普羅市民所能接受。因此特區政府在收到要推行國民教育的政治任務時，也自知必須把國民教育重新包裝。以特區政府最新公布的 《德育及國民教育科課程指引》，其對國民教育所採用的理論框架、建議的內容及建議的教學方法，基本上是與公民教育非常相近。但為何不按其實際內容正其名為公民教育而要稱為國民教育呢？

這或許反映了「一國兩制」的特點。為了滿足「一國」的要求，但又要為「兩制」所能接受，在香港在「一國兩制」下，要推行公民教育，就得要稱為國民教育；要推行國民教育，就要賦予公民教育的內涵。因此，我們推行的，是稱為國民教育的公民教育，實際是公民教育的國民教育。

當然這並不理想，對北京政府來說，這樣的國民教育並不能達到其希望得到的後果；對很多港人來說，即使稱之為國民教育也可能產生誤導致不能產生最好的公民教育效果。但在「一國兩制」現存的局限下，這或許是我們所能找到的最好妥協。

對那些想推行真的是國民教育的國民教育的人，和那些希望推行稱為公民教育的公民教育的人，在現有的國民教育的理論框架下，可能各自都會在教學材料及教學方法上，尋找不同的空間去達到所希望達到的目標。

新加坡與香港

沒有到新加坡已有差不多十年，最近再有機會到新加坡，發現轉變出奇的大，至少在城市建設及旅遊設施方面有了非常大的進步。印象最深刻是剛開幕不久的濱海灣花園( Gardens by the Bay )，當中結合了科技、環保、園藝及旅遊，雖 是一個人工園林，但在其中卻感到出奇的舒態。不禁要問，香港在海濱旁的土地也有很多，為何到現在還不能建設出如此的一個鬧市中的花園呢？

還記得之前中電主席米高嘉道理批評特區政府時說：「西九填海區和啟德機場舊址已丟空多年，假若中電在營運供電系統方面，其決策和執行效率也處於這種水平的話，今天的九龍及新界大概會是漆黑一片」。這或許也是梁振英早前談到香港速度時，抱怨香港決策遲緩，他心裏可能正是以新加坡為比對，希望香港速度能變成新加坡速度。我也同意過去十五年，因著各樣的爭拗，令香港不能把注意力集中於建設，無論是民生或經濟的建設，的確是讓香港虛耗了不少的年月。

但問題是香港的情況與新加坡不同，香港人與特區政府之間，尤其是與新的梁振英的管治班子，因著各種原因，已存在極大的不信任，那令任何決策都不容易得到共識，也就難以快速上馬，邁步前進。這種因欠缺互信而出現的障礙，並不是中央領導人說幾句叫港人放下分歧，同心同德把力量放在經濟建設就可以；也不是特首和眾高官不斷呼籲港人要給管治團隊時間去做出成績而不是一味批評就可以的。

最重要是港人在過渡前的十多年及特區成立後十五年中，已領受了由不同爭議而引發的反思的政治洗禮。因而，要讓港人能同心去建設一個大家都認同的美好香港，就必須建立在一個能使人信服，是公平及公義的管治體制之上。

因此，香港要能如新加坡般加速發展民生和經濟，不是不可以，但卻要先在政治體制上完成根本的變革。以現有那完全與港人政治醒覺程度不匹配的政治制度去統領經濟建設，在新加坡或許可行，但在香港就是沒有希望的了。不幸地，我們可能還要再等五年，才見到有可能轉變的機會。

特區政治十五年

回顧了特區十五年的法治、管治和自治，最後要回顧的是特區的政治。政治的關鍵在於政府權力如何分配，這會影響到社會利益如何分配，而又會影響到這權力分配模式是否享有認受性，從而令這權力分配模式會否因不被認受而要作出改變。當中涉及多個權力單位，包括了宗主國的中央政府、行政長官、公務員、立法會、政黨、和公民社會。

在殖民地時代，長期以來都是由宗主國任命殖民地政府的最高行政長官即總督，而殖民地政府的權力架構是以殖民地政府的行政機關為中心，而行政機關是在總督的領導下，由政務官為首的公務員隊伍行使政府權力，負責制定及執行政策和日常的政府運作。因此，在主權回歸前，香港一直是實行「行政主導」和「公務員治港」，而那時候這樣的權力分配模式是能夠享有認受性的。

但從過渡期開始，香港政府的政治狀況及架構就已開始改變，雖然《基本法》在制定時是明顯地希望在主權回歸後，繼續維持殖民地時代的「行政主導」和「公務員治港」式的政府權力分配模式，以便中央政府能確保特區的情況不會違背「一國」的利益。

第一方面的改變是源自特區政府的最高負責人與其輔助隊伍之間出現了不協調的情況。「行政主導」其實應該是「行政長官主導下的行政主導」，那才能發揮原設計的功能。特區的行政長官是經過中央政府細心部署的選舉後產生，雖也同是由宗主國任命，但因第一任行政長官董建華以其商人的背景，並不能與公務員為骨幹的管治隊伍有效結合，導致行政長官根本不能主導行政機關，那麼行政主導自然也失了效。因應此，董建華在出任第二任行政長官時引入「高官問責制」，在公務員隊伍外引入其他人材出任主要官員，公務員出身的主要官員亦要脫離公務員隊伍，直接向行政長官問責。這雖能重建「行政主導」，但卻令過去的「公務員治港」模式徹底改變了。

在曾蔭權上任後，他雖任命較多具公務員背景的為主要官員，但也擴大了政治委任的範圍，加入了副局長及政治助理，令「公務員治港」模式不可能回歸。新任行政長官梁振英如董建華般委任較多公務員以外人仕為主要官員，「公務員治港」模式可說已正式在香港壽終正寢。「公務員治港」在過去是 香港政府權力分配模式享有認受性的主要源頭，但在沒有了「公務員治港」後，「高官問責制」在新的政治環境下卻未能產生替補的認受性。

再且，「行政」是否能「主導」，更見於行政機關與立法機關的關係，行政長官能主導行政機關，其實只是「行政主導」的基本條件。在殖民地時代，總督作為行政機關之首有任命立法局議員的權力，確保了行政機關能主導立法機關。但在過渡期當選舉被引入立法機關的組成後，即使是傾向親行政機關的功能界別選舉，已從本質上把行政機關主導立法機關最重要的權力斬斷了。隨著立法會選舉制度的演變至今，行政長官對立法會的主導能力已是徹底喪失。

另一種情況就是香港政治制度內的力量，出現了親行政機關及親中央政府的建制派及反政府的泛民主派，在立法會兩派對立的局面。因在香港的憲制下，即使是立法會的多數黨也不具執政的權力，故這又形成不了兩黨制的政黨政治。更由於兩派內部，因著信念、利益、及策略間的差異，令兩派都不能各自整合成較嚴密組織的政治力量。再加上特區成立時立法會的選舉模式採用了比例代表制，使細小政黨較容易在立法會爭取到議席，那令立法會內的政治力量變得更加多元。這為已是弱勢的行政機關加添困難去有效地統合立法會內的支持力量。

在特區成立後，還有一個新的現象出現，亦出現了新的力量足以左右現 行的政府權力分配的方式是否能繼續享有認受性。這就是普羅市民的政治醒覺，自零三七一大遊行後，對政治權利的公平性和民主普選有了更強的訴求。公民社會亦逐漸組織者起來成為一股新的政治力量，挑戰現行政府權力分配模式的認受性。這是中央政府及行政長官在策劃未來政制發展時所不能忽視的。

香港政治經歷了十五年，原先的「行政主導」及「公務員治港」失落了， 但在立法會內又發展不到政黨政治去配合行政機關施政，再加上公民社會的興起，那令香港政治的格局變得非常混亂。原先能讓政府權力分配模式享有認受性的安排不再存在，卻尋不回替代的安排，這是香港政治未來面對最大的挑戰。

利益衝突與角色衝突

平機會主席林渙光兼任行會召集人引起社會爭議，有人說涉及利益衝突，又有人說有角色衝突，兩都是否有分別呢？

利益衝突是當一人獲任命行使一項職權，而在行使這職權時，會有可能令他自己或親屬得益，而這些利益往往是涉及物質利益如金錢。角色衝突是當一人獲任命行使一項職權，但他同時也獲任命行使另一項職權，而在行使其中一項職權時，會使他不能有效覆行另一項職權。

出現利益衝突是個別事件性的，因只要那人行使職權的具體情況不涉及他或其親屬的利益，就不會有利益衝突。若有的話，那人避席由其他人代行職權就可。但角色衝突卻是常在的，只要這人同時行使兩項職權，而這兩項職之間是有互為影響的關係，那就已構成角色衝突的潛在危險。角色衝突較難用避席來避免，因只要這人是並行兩項職權，衝突的潛在危險就存在。

按這理解，平機會主席兼任行會召集人應不會出現利益衝突，除了是行會討論原任的平機會主席是否續任的問題。行會召集人在行使其職權時也應不會有角色衝突，因其平機會主席的職權應不會妨礙他行使行會召集人的職權。若行會討論到一些政府政策或決定，有可能是不符合平等機會的原則，兼任的安排應反能令兩項職務可更有效地執行。

但問題是在行使平機會主席的職權時，兼任行會召集人卻有可能妨礙了他有效行使平機會主席的職權。按法律，平機會會接受投訴，就涉嫌歧視的行為（包括了政府的行為）進行調查，並嘗試以調解來達致和解。會否有市民因兼任的安排，害怕平機會會偏頗地處理他的投訴，而令他不願向平機會投訴呢？作了投訴但被平機會決定為不成立時，投訴者會否因兼任的安排而認為平機會的決定不公平而拒絕接受呢？因調解者是需雙方都覺得是中立，調解才能有效，兼任的安排會否令投訴者不願由平機會去就投訴進行調解呢？若這些情況在合理的情況下有可能出現，角色衝突的潛在危險已存在，且即使角色衝突已產生了負面影響也是難以知道，因此事後辭職也是解決不了問題的。

特區自治十五年

香港特區經歷了十五年的自治，當中有其基調，但也有變化，或可以用「一國兩制」中「一國」與「兩制」之間的微妙關係演變來說明。

「一國兩制」是北京政府的和平統一政策，能容讓「兩制」存在，即在中國大陸以外的地區可實行不一樣的制度，是為了實踐「一國」。因此，無容置疑的是，按官方的版本，「一國」必然是「兩制」之本，「一國」是目的，「兩制」是手段。但在「一國兩制」實施到香港時，不少港人對「一國兩制」有著不同的看法，是為了能讓香港可以保持其原有的制度，而接受「一國」的統治，因此，他們理解「兩制」才是目的，「一國」是手段。

由《中英聯合聲明》開始直至現在，香港如何實行高度自治及能實行得到多大程度的自治，其實都是官方的「一國」為本的「一國兩制」與港式解讀的以「兩制」為先的「一國兩制」之間不間斷的博弈。「一國」與「兩制」之間存差異和矛盾是事實，但「一國」與「兩制」之間並不必然要出現衡突和紛爭。處理得妥，即使對「一國兩制」有不同的解讀，也可以是共存的。

正是基於這原因，北京政府官式地向外解說「一國兩制」時，並不是在一開始時就明確地把官方版本宣示出來。在開始時為了爭取大部份港人的接受，也要在國際社會爭取認同，官方的解說是「一國」和「兩制」在「一國兩制」下是平衡的，並沒有以那一方為本為先的。這是由《基本法》起草、過渡、特區成立、至零三年前，都是如此。也即是說，在特區成立初期前後，「一國兩制」的官方版本與官方解說基於政治的考慮是不同的。可能最關鍵的是在這階段，在香港並沒有形成對「一國」的實質挑戰，而受北京政府信任的行政長官還能大體主持香港的大局。這階段可稱為：「一國」為本是官方的「一國兩制」版本，但「一國」與「兩制」 平衡是官方的解說。

不過到了零三年七一大遊行後，爆發了港人對董建華政權多年施政的強烈不滿，加上引發點是針對北京政府反對二十三條立法，亦對零七零八年就要實行普選凝聚了強烈的訴求。在之後，同樣了為了政治的計算，官方對「一國兩制」的官方解說慢慢地轉變回其官方版本，以突顯「一國」的優先地位，好讓北京政府因應形勢，在行政長官弱勢或不能再那麼信任下，取回影響香港實踐自治的主導權，尤其是有關在香港實行普選的時間表及路線圖。這階段可稱為：「一國」為本是官方的「一國兩制」版本，也是官方的解說。

但國家主席胡錦濤在二零一二年七月一日出席慶祝香港回歸祖國十五周年大會暨香港特別行政區第四屆政府就職典禮發表的講話，又再對「一國兩制」的官方解說有了新的演譯。當中他特別強調要同時「堅持『一國』原則和尊重『兩制』差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、維護國家整體利益和保障香港社會各界利益…任何時候都不能偏廢。」這是不是意味著官方的解說又回到最早階段以較平衡的形象來展示「一國」與「兩制」的關係呢？

當然這不可能是「一國兩制」的官方版本也改變了，而只可能是官方的解說有了變化。但為何會有此變化呢？當前香港的政治情況較特區成立初期遠為複雜，要作此改變，或許是因為突顯「一國」為本的官本解說已沒有此需要。首先，新任的行政長官已是北京政府所能完全信任的，故不需如在曾蔭權時代，要用「一國」為本來警戒行政長官必須以「一國」為念。

另外，香港發展之今，抗拒北京政府的力量已成，或許應說香港的本土力量已形成。過去要突顯「一國」為本可能是希望能阻止這股本土力量成形，但在零三年後的多年，這反而刺激出港人更強烈要以「兩制」為先。因此到了這時候，回復「一國」與「兩制」平衡之說，或許可以平復或減輕「一國」與「兩制」之間的矛盾衝突，令新任的行政長官可以較容易處理新的管治狀況及問題，以爭取回港人對「一國」和特區政府的認同。

但官方對「一國兩制」作新的解說，能否產生期望的後果，只能留待以後的觀察。

「我大聲唔代表我無禮貌！」

日前有香港記者在胡錦濤國家主席訪港期間，在預先安排的採訪區內，向距他十多公尺的胡主席高聲發問有關六四的問題後，被警員帶走離開採訪區，至胡主席離開後才被釋放。警員當時的解說是因那記者講話太大聲，擾亂秩序，是違規行為。

我們必須明白當時記者是在行使《基本法》第二十七條所保障的新聞自由的基本權利。按《人權法》的規定，任何對香港公民的基本權利施加的限制，都必須符合一些憲法原則。很明顯地當一名記者在進行採訪時把他移離採訪的場地，那必然是限制了他的基本權利。因此，按《人權法》的原則，警方必須能夠提出合理的原因要作出限制，且這限制對達到這合理的原因是必須的，那限制才算是合法。而舉証的責任是在於作出限制的一方，而非權利受限制的一方。

警方如基於記者當時的行為是破壞社會秩序，而記者當時的行為只是大聲地提出問題，那麼警方必須清楚解釋為何在當時的情況，記者大聲提問如何會破壞社會秩序。正如周潤發在「監獄風雲」中的經典對白：「我大聲唔代表我無禮貌！」 從合理和客觀的角度看，實在難以想像在當時的場境， 大聲發問能破壞社會秩序。即使警方真的能解說得到大聲發問是擾亂了秩序，但警方還得証明把記者移離現場對維持社會秩序是必須的。這也是很難成立的。警方可以即時要求記者把聲浪降低，而只有在記者不理會指示後才可要求他離開，而不需即時把記者帶離現場。

似乎現在連警方也覺得難以解說得到大聲提問會擾亂社會秩序，就提出了可能是在現場的一位督察的「判斷問題」。若真是如警方所說是現場警務人員判斷上有問題，那可能就要加強對所有警務人員包括了警隊的高層就有關《人權法》的基本培訓了。一方面是關乎他們對《人權法》的憲法原則的認知，另一方面是關乎他們對人權保障的意識問題，那才不致再犯錯誤，不會過敏地認為記者大聲提問也會破壞社會秩序。

特區管治十五年

香港過去十五年管治不善，差不多可以說是共識。造成管治不善成因很多，或許是因全球化令𣎴同產業增值出現很𣎴平均的情況，令貧富懸殊問題惡化，產生極深的社會矛盾。或許是外圍經濟情況轉差，令香港外向型的經濟承受極大衝擊，致經濟增長遠遜競爭對手。或許是因香港處經濟轉型階段，卻未能建立新的產業，讓財閥們利用機會把壟斷由一個產業領域擴展至多個領域，令經濟資源高度集中，產生地產霸權之說。

但可能還有一個更根本的內因，那就是管治文化的轉變。在殖民地時代，港人普遍是政治冷感，在借來的地方及借來的時間，所關注的只是自身的生活，對殖民地政府沒有甚麼期望，只求能有一個自由的空間，自力更生。中英談判香港前途問題引起的關注，其實也止於對能否保留這片可讓他們逃避共產黨統治的自由土地的憂慮。八九六四引發整個香港的震動，也不無兔死狐悲之念。香港回歸既已是必會發生之事，港人深恐內地政府的貪腐及高壓統治會損及香港這片自由土地。之後出現的移民潮正好論証這點，既然香港自由有可能失去，本著「自求多福」的信念，最佳的保障就是自行安排退路。回歸前的管治文化可總結為：「不求政府做甚麼，只求能自由地為改善生活而拼搏。」

在主權回歸之時，港人其實對前景並沒有很清晰的想法，雖有《基本法》的各項承諾，由董建華出任第一任特首也的確做到港人治港，但這由港人組成的政府可以做到甚麼，也並不是太清楚。但起碼在管治文化上已有了細微的轉變，至少香港已清楚是我們的地方，我們不再是寄居者。回歸初段，港人擔心的自由倒退並沒有發生，共產黨亦對香港事務相當克制，那的確令港人對前境信心增加了，不少移民海外的港人都先後回流。董建華初上任提出不少鴻圖大計，那也的確能令港人對特區政府有所期望。回歸初段的管治文化已不知不覺間有了轉變，可總結為：「香港是我家，期盼特區政府有所為。」

但這種對特區政府出於「心屬香江」而慢慢建立起的歸屬及期望，正造成了之後十多年管治不善的主因。若董建華能完成他的鴻圖大計，或許香港會與現在很不一樣。但不幸地，董建華上任後就踫上亞洲金融風暴，香港跌進了通縮的深淵。過去港人只求能自由地為改善生活拼搏，但現在卻發現自由雖仍有，但無論如何拼搏，生活卻難以改善。管治文化內產生了變化，對政府應扮演的角色有了不同的要求。以前人們只要「自求」，就可「多福」，政府只要確保人們有「自求」的自由那就可以。但當人們「自求」卻不能「多福」，他們就期望政府必須在確保人們有「自求」的自由外，也要確保他們「自求」的努力能轉化成「多福」。這可總結為：「我要能自求，特區政府要讓我多福。」

但因踫上大形勢的變化，加上特區政府施政多方失誤，亦不智地進行二十三條立法，挑起港人對八九六四的恐懼回憶，令他們對一個由共產黨主導下產生的特區政府失去信心，管治文化再起變化，促成港人再不只是要求「政府做甚麼」，而是要求能有權決定「政府是甚麼」。這種渴求，在零三之後直至現在並沒減退，且在不斷累積中。這使現在不是經由港人民主選舉產生的特區政府，失卻有效管治所必須要有的正當性，令特區政府即使要有所為也無從做到。這可總結為：「我不要欽點的特區政府，我要有權選一個我自己的政府。」

港人的醒覺也𣎴止於政治權利方面，在過去的十多年，香港先後出現保護維港、天星碼頭、皇后碼頭、反高鐵的社會運動，港人尤其是年輕一代已不再只滿足於或盲目追求經濟發展，他們對一個理想的香港社會有更高層次的要求，對環境保護及文化保育亦有了要求。港人已由只希望有一個讓他們可以自求多福的自由空間， 有了更深層的的管治文化轉變，可總結為：「我們要享有權利參與及決定這空間要怎樣才能使我們可持續地及公平地自求多福。」

特區政府未能掌握香港管治文化在過去十五年的轉變，導致施政不能作出適切回應，是造成香港管治不善的內因。