行政執行力與良好管治

政務司司長林鄭月娥最近在香港公共行政學會午宴上談到有關公務員受到申訴專員公署和廉政公署等制衡機構的壓力，會影響公務員的行政執行力。之後她的言論受到嚴厲批評，指林鄭月娥表達了一種行政權力不受制約的「很不正確的價值觀」。林鄭月娥迅速回應浧清說她原本的意思是這些監管機構是必須的，問題只是出在官職人員不懂如何去應付它們，把它們當成了障礙。

當然一名問責官員在公開發言後，人們如何解讀她的發言，及她自己又再如何運用語言藝術再演譯去浧清或修飾自己的觀點，我們都沒法控制，也會令原先言論的意思變得混亂。我在這裏不想再令問題進一步複雜化。我只是想把林鄭月娥發言所涉及的概念、體制及價值攪清楚。

林鄭月娥提到行政執行力(executive ability)，按她的解釋那應是指行政部門把政策按定下的目標及計劃有果效地(effectively)及有效率地(efficiently) 執行出來的能力。焦點的體制是行政部門，相關的公共行政的價值是果效及效率。

相對林鄭月娥提出的行政執行力，就是她也有提及對行政部門施行監察的體制如申訴專員公署和廉政公署。她只提到這兩個機構，但能對行政部門施行監察的體制卻不只這些，而每一個監察體制所要實踐的價值都是不同。

申訴專員公署所要實踐的價值是良好及公平的公共行政管理，廉政公署所要實踐的是廉潔。其他的監察體制還包括要確保資源運用符合經濟原則的審計署。特首、各局局長或各署署長在政策出現失誤引起社會廣泛關注時，會委任法定或非法定的調查委員會，對相關失誤進行事實性的調查並提出改善的建議。調查委員會要確保的價值是事實真相。審計署和這些調查委員會，與申訴專員公署和廉政公署，都屬行政機關內但享有相對獨立性的監察機構。

在行政機關以外特別針對行政部門的監察體制還有多個。一、法例授權行政部門行使某範圍的行政權力，但亦會設立上訴委員會讓受影響的人對相關決定提出再議的要求，目的是要確保行政部門的行政決定是符合法律和政策。二、立法會各事務委員會及議員在立法會大會都會對行政部門在各政策範圍的施政提問及質詢，目的是要確保相關施政是合符市民的意願。三、司法機關在處理司法覆核的申請時會按合法及公平的原則覆核相關的行政決定。

在行政機關以外還有一些是並非只是針對行政部門但行政部門亦在它們管轄範圍內的監察體制，這包括了負責確保平等機會的平等機會委員會和負責保障個人資料私隱的個人資料私隱專員公署。

這些監察機構按著不同的價值的而且確會影響行政執行力，但執行力與制約之間卻不是一個零和遊戲，即監察力愈大，執行力就愈低。即使監察力增大真的會使執行力下降，那亦只會是短期性的。這些監察機構能有果效地及有效率地實踐其所維護的公共行政的價值，那其實是要確保行政機關能達到良好管治。良好管治不單只是要求行政機關在施政時要有果效和有效率，更要求施政得讓公眾參與(public participation)、具透明度(transparency)向公眾問責(accountability)、及能實踐公義(justice)及公平(fair)。

一個能實踐得到良好管治所包含的價值的行政機關，能得到社會各界支持、認同或至少是接受為具有管治的認受性或正當性的機會應增加。按政策定下的目標及計劃去把政策執行出來，並不能只依靠有關官員本身的行政執行能力，更在於其他人對行政官員的行為或決定的反應。唯有能讓大部份人都認同行政機關為享有認受性，行政機關所推行的政策才能有果效及有效率地實踐得到。

監察力與執行力兩者之間並不是零和之爭，監察與制約其實是可以長遠地提升執行力。因此，行政機關及官職人員要更正確和全面的態度去處理監察機構之間的關係，並不是要學懂怎樣去應付它們，而是要明白它們所施行的監察所要實踐的價值，並接受它們是有助行政機關提升管治水平，最終才能贏得更強的認受性，令執行力加強而不是減弱。

            

由法律衝突到法律文化衝突

最近參加中山大學舉辦的香港《基本法》實施十五年研討會。不同講者探討了《基本法》條文在執行時碰到的各種法律問題。在討論香港和內地對所涉及法律問題的不同看法時，不少人都提到這些在法律體制和條文的理解上的差異，其實可能只是表層的，更深層的是兩地法律文化的差異，也就是兩地的人對法律的目的及功能，和法律所要保障的價值的信念和態度。

香港最近有關反國民教育科的事情，成為了討論的焦點。不少內地專家都提出他們不能明白為何國民教育會在香港引起那麼大的爭議。他們都認為香港作為中國一部份，在香港推行國民教育是理所當然。有講者在閱讀過引起爭議的「中國模式」教材後，認為這份教材完全沒問題，故對港人指這份教材會對學生洗腦感到憤怒。

這正好是例子說明兩地對《基本法》的衝突，不只是在法律這表層的衝突，而是更深層在於法律文化的衝突。當中涉及的更可能是超越法律，因法律也不可能與社會其他層面如政治割裂開。以內地專家對港人在國民教育事件的表現的看法，看到兩地文化層面的衝突而又可能與《基本法》有關的，包括以下幾方面：

一、怎樣的政治權威才享有正當性呢？在現實中施行管治的就是正當的？能帶來經濟發展的就是正當的？還是得符合一些普世價值如平等、民主、公義的才能享有正當性？

二、中央政府在香港內部的管治上應有多大的影響？只在國防、外交？還在香港的選舉及政制發展？

三、法律的終極目的是甚麼？維持社會秩序？促進繁榮穩定？還是保障公民的基本權利？

四、法律下的公民所享有的基本權利包括了政治權利究竟有多大？公民的基本權利為了維持社會秩序就可施加限制？還是應確保公民享有最大程度的基本權利？

五、香港法院的司法權應有多大？法院應迴避政治爭議或涉及中央政府權力的爭議？還是法院應按普通法的原則行使司法管轄權，即使涉及這些爭議？

撤

近期聽得最多的一個字可能就是「撤」。國民教育，十萬人上街集會叫「撤」。新界東北發展，幾千人在諮詢會上也是叫「撤」。

「撤」隱含著幾點。要「撤」，當然要先有一些東西被提出來。提出者是特區政府，而被提出的是一些還未實際執行或只是初步試行的政策建議。要「撤」，是因為這些建議基於某些原因導致人們要求特區政府要把它們收回。「撤」也意味得要放棄原先建議，並若要再對相關問題提出新建議，工作就要重新開始過。

關鍵是為何由特區政府提出來的建議，在還未全面實施就令那縻多人不接受它們到達一個程度，要大聲高呼「撤」。一個原因是在構思、草擬和制定建議時，未能充份地讓可能對此有意見的人參與，或他們的意見未有在過程中被充份考慮。換句話說，是公民參與性質及程度不足。但這也未必足以解釋人們的反應為何是如此的大，會直接和即時要求「撤」，而不是在實行後當出了問題才要求修正。

另一個原因是相關政策觸及一些核心利益，而政府在提出時可能未醒覺到這建議觸及了那麼敏感的利益，故在制定政策的程序和內容時有所忽略，因而產生了人們的疑慮。當人們有所疑慮時，就根本不能接受先去執行政策建議到了出問題才修正，因代價和風險太大。

但更大的原因可能是人們根本對提出建議的特區政府喪失了信任，因此連「再議」也不能接受，而是要求「撤」。若人們是因公民參與不足而要求「撤」，要防止再有建議一出台就被要求「撤」，那就要加強公民參與的性質和程度。若人們是因核心利益被威脅而要求「撤」，那政府就得提升其認知和敏感度，明白人們訴求的性質更多和更深。

但若人們是不信任政府，那麼只是改善公民參與和提升政治敏感度都不足以解決問題。那就必須要攪清楚人們為何會不信任政府。那是因為個人的因素、施行手法的因素、還是制度性的因素呢？不攪清楚也

從六類港人看香港民情

在立法會選舉後，已有不少人對泛民及建制和各政黨得票作了分析，不作重複。這裏我嘗試用較宏觀的角度及數據，把港人再細分為六類，並以此去推算香港民情的實際狀況。

根據政府統計處的資料，撇除流動居民，香港的常住居民大概是六百九十多萬，這是包括了非永久及永久性居民。亦據政府提供的資料，香港有大概六百一十萬人是十八歲以上的永久性居民，這也就是合乎資格登記為選民的港人。但在最近的立法會選舉中，只有約三百四十多萬登記選民。換句話說，只有百份之五十五的合資格人士登記了為選民。那百份之四十五約二百七十百萬不是選民的港人，我們可稱為A類港人。他們對特區政府、梁班子、北京政府、建制及泛民、政改等的取態，因他們沒有參與投票，故是難以掌握。但若他們連登記為選民也不做，那或可反映一種對上述問題都持漠不關心的態度。（A 可指apathy。）

香港的選民人數由二零零零年約三百萬增至二零一二年約三百四十多萬。投票率則是介乎百份之四十三至五十五之間。在那三百多萬的選民中，有約一百三十多萬至一百八十多萬選民投票。從這些數字，我們可得出三個類別的選民，亦構成另外多個類別的港人。當中約百分之四十五選民是從不去投票的，這有大概一百三十萬至一百五十萬人，佔總合資格人士近百分之二十四。我們可稱他們為B類港人。（B 可指busy。）他們為甚麼登記了為選民卻總不去投票呢？他們會否是太過忙碌而政治亦不是他們首選要關注的事因而沒有去投票呢？ 把A和B類港人合併起來，佔總合資格人士近百份之七十。

第二類選民是那些必會去投票的人，有大約一百三十萬至一百五十萬人，與第一類選民相近，佔選民總數的百份之四十五，亦佔總合資格人士近百分之二十四。第三類選民是那些在社會出現較大爭議時才會出來投票的港人，有大概三十多萬人，佔選民總數的百份之十，佔總合資格人士近百份之五。這第三類選民在社會沒有爭議時，可能會較近似之前所說的 B類港人。

從這兩組數字，加上建制派和泛民的得票率，無論那年的投票率是較低或是較高，大體都是百份之四十五對百份之五十五，我們可推算建制派的支持者有八十多萬人，而堅實的支持者（即那些必會投票的支持者）有近七十萬人。建制派的支持者佔總合資格人士約百份之十四。這可稱為C類港人。（C 可指conservative。）泛民的支持者約有一百萬，而堅實的支持者應有約八十萬人。泛民的支持者佔總合資格人士約百份之十六。這可稱為D類港人。（D 可指democracy。）

從今次立法會選舉的得票看，較激進的泛民政黨的得票約二十六萬，佔泛民的總得票約百份之二十五。以此去理解，激進泛民政黨的支持者是總合資格人士的百分之四。他們可稱為DBT類港人（DBT中的BT可指banana throwing），是D類港人的一個分類。從這數字去看，激進者佔香港人口肯定是少數，但激進者要發揮政治能量去脅迫政府，卻不一定要是多數，若能動員至一個關鍵數量，就可以產生強大的政治壓力。而激進者往往又較温和改革者或建制支持者動員力較高，政治投入的力度也會較大。

另一點我們可看到的是香港政治並不存在太多的搖擺選民或市民。C與D類港人之間的比率多年來並沒有太大轉變，A和B 類的比率亦相對穩定，故香港的民情實是在普遍冷漠下走向兩極，並兩極分化的程度愈益嚴重。

但還有一個類別未有計算在內，那就是在那些未合乎資格登記為選民的港人中（近八十萬），有多少是未夠十八歲的未永久或永久性居民，但又是有足夠自主能力的年青人。從今次反國民教育的運動中，我們看到這類別的港人是充滿著政治活力，是可以發揮很大的政治能量的。我稱他們為E類港人。（E可指energetic。）E類港人會如何影響香港的民情，甚至可能把A和B 類港人從他們的個人生活世界中拉出來，無論是變為C、D或DBT類港人，是值得繼續留意的地方。

從反日侵佔釣魚台看國民教育的內容

若真要進行國民教育，近期有關反日侵佔釣魚台或可提供實際例子去反思國民教育的內容。國民教育是關乎人要認識自己與所屬國家的關係及建立對待國家應抱持的正確態度。那麼國民教育的第一步就應是先去明白國家本身是包含了甚麼，而國際法或可提供重要的原則。按國際法，國家的元素包括土地、人民、政府及能與其他國家建立關係的身份。

釣魚台的爭議是源自中、日兩國都聲稱對釣魚台擁有主權，這正涉及了國家的第一個元素，就是土地。我們還可進一步問國際社會是如何去確認各國的領域邊界。

最近在香港及國內的城市，都出現反日示威，但有些示威人士肆意破壞一些日本汽車、日本餐廳及日本企業的商店，而這些汽車和商店很多都是由本國人所擁有的。先不論我們應如何去對待別國人民和他們的財產，但至少對於同屬一國的其他國民，國民教育就應幫助學員明白對待那些與我們同屬一國的其他國民的正確態度。國家的定義是包括了它的所有國民，因此若說要尊重自己的國家，那即是說我們也應尊重同屬一國的其他國民。那麼，破壞他們的財產或威脅他們的人身安全就肯定是不對的。

釣魚台的爭議是因兩國都聲稱對釣魚台擁有主權，但說一個國家對一片土地擁有主權是甚麼意思呢？這就涉及國家的第三個元素。國家是包含一個有能力去管治所轄土地及其上的人民的政府，但國家卻不等同於行使這管治權的那一個政權。擁有主權是指一個國家的政府能合法地對這土地行使實質管治權。

但怎樣才能確認一個國家的政府是合法地行使管治權呢？而當兩個國家都聲稱它們是合法地對一片土地有權施行管治時，那應怎樣處理呢？這就關乎國家與國家之間如何按國際社會所共同接納的法則去處理紛爭，那就涉及國家的第四個元素。但無論如何，以破壞另一國家人民的財產和威脅他們的人身安全來處理相互的紛爭，就肯定也是不對的。

亞洲法律傳統

亞洲地大人廣，當中包含的民族及文化眾多，因此說要確立一個亞洲法律傳統，其實是並不可能的。雖然如此，但在比較當代亞洲不同國家的法制，或許還是可以總結出幾個屬於亞洲法律傳統整體的特點。

一、在進入現代社會的發展階段前，亞洲法律傳統的共通點，就是亞洲各民族都是各自有著其本土的法律傳統，雖然它們之間的差異是很大，就如中國的本土法律傳統就是由儒家及法家思想所共同塑造，印度的法律傳統則是源自印度教，亦有不少國家的國民因信奉回教，故其法律傳統是受回教法所規定。

二、但差不多所有亞洲國家的法制，都不同程度上受過西方法律傳統的影響。這主要是透過西方國家在亞洲地區建立殖民地，並把它們本身的西方法律制度，無論是普通法系、大陸法系或是社會主義法系，移植至這些被殖民化的亞洲國家。但即使是一些未被殖民化的亞洲國家，因要回應西方國家的威脅，它們也被迫自行對其法制進行「現代化」，而實質上就是西化，大量地引入西方法律體制及法律規定。這兩種法律西化的歷程都大大改變了亞洲各法制的法律面貌。

三、在殖民地時代結朿以後，西方法律傳統仍很大程度上存留在亞洲的不同法制內，但各亞洲國家本土的法律傳統，雖在殖民地時代被打壓或被邊沿化，卻從來未有在其本國滅絕。本土法律傳統的足跡或許在正式官方的明文法律中並不明顯，但在與一般人生活更貼近的習俗法中，本土法律傳統仍保留著強大的影響力。本土法律傳統亦繼續影響著人們以甚麼態度去看待正式官方的明文法律，故本土法律傳統在亞洲法制內，並不因進行了多年的法律現代化（西化）而被消失掉。

雖然有著這些共通點，但亞洲各國各自仍保留著的本土法律傳統其本身的特點，和它們法律西化的歷程，都不是一樣的。這些分別仍會左右著亞洲不同法制，在走向法治時，會有著不同的演進路徑、步伐、進度、及終極目標。