心魔夜訪梁振英先生

梁特首上台三個多月，施政處處踫壁，這一夜心緒不靈，坐在山頂大宅的花園內，望著那已經拆掉了的花棚遺留在牆上的疤痕，百感交集，突然聽到有人叫喚他：「梁先生，你好。」

梁特首不意有人在花園內，嚇了一跳，喝問來人：「你是誰？為何會在我的花園內。」

「梁先生，不用怕，我是你的心魔，今夜來訪，想與你談一些心事。」

梁振英：「我的心魔？你是那一個？」

「我叫『民望』。」

梁振英：「噢，民望於我為浮雲，你於我有何用？為甚麼來找我？」

心魔：「非也！非也！若你不看重我，為何在上台後，做每一件事都是為了要令自己低沉的民望能儘快提升？」

梁振英：「錯了！錯了！我所作的皆是急市民所急，豈了為了爭取一點點的掌聲？」

心魔突然改變了聲調，連樣貌也像變面大師玩變面摩術般，一下了換了一副面貌，不慌不忙地說：「是的！是的！你的心魔不只是『民意』。我還有一個名字叫『有為』。你上台是要有所作為，因此要用香港速度去快快把政綱的承諾急急實現。」

梁振英：「或許！或許！但我要有所作為卻不是為自己，我是為了普羅市民，讓他們也可以有所作為。」

心魔又再次改變了另一聲調和再變了一次面，慢條斯理說：「未必！未必！你要有所為，不是希望能成為第一個由普選產生的香港特首嗎？我還有一個名字叫『連任』。你看不見美國的奧巴馬連任是何等風光？」

梁特首聽到這裏有一些忍不任氣，喝問：「大胆！大胆！你為何知道那麼多？快快走吧！我不要見到你！」

心魔把手在面上一抺，變成了像四面佛般有四塊面，各面面向東南西北各一方。那還未出現過的一面，隱在背面看不清它的面貌輪廓。心魔說話的聲音好像四個人一同發聲：「好的！好的！我先走了。但以後，我還會再來的。再見！」

看著心魔消失在夜空中，梁特首感慨地說，「我心魔還有一面看不清楚，那是誰呢？」他突然心有所感：「啊！難道他是『西…..』」

「罷了！罷了！不要再想了。還是想一想明天在立法會說甚麼吧

行政主導與半總統制

在香港引入半總統制的關鍵是會改變行政長官和政務司司長的角色，並因政務司司長要得到立法會大多數的支持，那必會把政治權力透過政務司司長重置的角色，在某程度上由行政長官轉移至立法會。因此，這建議必會引來批評是有違《基本法》中行政主導的憲法原則。先不論行政長官在半總統制下是否會喪失了其主導地位，但半總統制是否與《基本法》中的行政主導原則有衝突是需要處理的。       有人可能認為行政主導是指行政長官必須是全權領導特區政府，並特區政府可全權主導其與立法會的關係，無論是提出的法案、財政支出的申請及政策，都要得到立法會的支持。按這理解去看半總統制，那半總統制應是違反行政主導的。不過，對甚麼才是《基本法》下的行政主導原則，從來沒有一個權威性的論述，上述的理解是否就是《基本法》對行政主導的原意，我們只能透過《基本法》的條文去判斷。       一項非常重要但常被人忽略的《基本法》條文是第四十九條。這條規定行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特區的整體利益，可在三個月內將法案發回立法會重議，立法會如以不少於全體議員三分之二多數再次通過原案，行政長官必須在一個月內簽署公佈或按《基本法》第五十條的規定解散立法會。
       這條文假設了會有可能出現一條立法會通過的法案是行政長官會認為是不符合香港特區的整體利益。但按現在《基本法》的其他條文的一般理解及現行的運作方法，出現這種情況的可能性幾乎是零。《基本法》規定法案是由特區政府擬定並向立法會提出（第六十二條），很難想像特區政府向立法會提出並經立法會通過的法案，會在最後階段為行政長官所不能接受而要發回立法會重議。《基本法》對議員的提案權有非常大的限制（第七十四條），而議員對政府提出的法案提出修正案的權力也受《立法會議事規則》規限（第57（6）條），故應沒有任何由議員提出的法案或法案修正案，須留到最後階段經立法會通過後才要由行政長官發回立法會重議，因在立法程序中更早的階段，行政長官已有很多機會可阻截他所不認同由議員提出的法案或法案的修正案進入立法程序。       若要讓第四十九條有實質意義，那反而是假設了半總統制的存在。只有當行政長官與特區政府是有機會存在不一樣的意見，那才有可能由特區政府提出並經立法會通過的的法案，是行政長官所不想支持的。依半總統制的安排，行政長官會任命能得到立法會大多數支持的人為政務司司長。按慣例，行政長官可能需要任命一個敵對政黨的人為政務司司長，若那政黨取得立法會大多數的支持，這是半總統制下總統（行政長官）與首相（政務司司長）所謂的「同居」(cohabitation)關係。這即是說政務司司長按《基本法》向立法會提出的法案，有可能未必是行政長官所能同意的。因政務司司長理論上應是得到立法會大多數的支持，那他提出的法案很大可能會被立法會通過。第四十九條就是賦予行政長官制衡的權力，可把法案發回立法會重議。除非該法案能取得全體議員三分之二多數的支持，行政長官就能阻止法案成為法律。即使那法案能得到全體議員三分之二多數的支持，若行政長官仍不想簽署，他還可解散立法會（第五十條），把決定權交回選民。若重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案，而行政長官仍拒絕簽署，他就得辭職（第五十二（二））。
在這裏分析這些常被人忽略的《基本法》條文有幾重意義。首先、《基本法》是假設了立法會是享有實質的立法權的，即由提出到通過法案，立法會都有獨立於行政長官的權力，不然上述提到有關立法會與行政長官相互制衡的條文會變得毫無意義。再者、以其他《基本法》條文的安排一起去看，要達到立法會能享有實質的立法權，《基本法》條文其實隱含著半總統制，因唯有透過半總統制，才能賦予這些相互制衡的條文實質的意義。最後，也是關乎文首提到行政主導的理解，以《基本法》的所有條文去掌握行政主導的意思，最起碼的理解是行政主導與半總統制是相容的，是沒有衝突的。更進一步的理解是唯有透過半總制才能真正實踐得到行政主導。

財政紀律

由於立法會財委會未能在十月內通過長者生活津貼撥款的申請，按政府的說法，即使財委會在十一月能通過申請，追溯期只會是通過申請的當月的首日，故也不可能追溯至原先的十月的首日。政府的主要理據是政府須按財政紀律辦事。所謂財政紀律，是指政府一般的支出，因為需待財委會通過撥款，政府才可以動用撥款，故開支不設追溯期。 但這也不是說政府支出不可有追溯期，每年周期性的調整開支如公務員加薪安排，因需要時間討論及諮詢，故仍是可以有追溯期的。

            先不論這財政紀律的對錯，但這財政紀律卻肯定不是可以規範立法會按《基本法》行使的財政監察權的憲法慣例。有關這一條不設追溯期的財政紀律的說法，是今次有關長者生活津貼的爭議時才聽到，即使這做法是行之有效，但至少並不是各界包括了立法會財委會已有很清楚共識的規則。

            這不設追溯期的財政紀律當然是有其理據，但即使為一些非周期性的支出加入追溯期，那也不一定對政府財政構成很大的問題，因最終是否設定追溯期及多長的追溯期，還是得由財委會決定，那即是說所有財政支出仍會經由財委會詳細討論後才能通過。

            因此，不設追溯期的財政紀律並不是鐵一般的規律，至少政府在今次也已接受為長者生活津貼設立了一個不多於一個月的追溯期。重點其實是維持這財政紀律所帶來的公共利益是否足以凌駕其他的公共利益。在有關長者生活津貼的討論，是否應設立一個更長的追溯期，涉及的公共利益還包括扶助有需要的老人家讓他們可以得到最大的保障，及議員和公眾能對這建議有充份時間的討論。

尤為重要的是後者，為了良好管治，政府在作出任何影響深遠的決策時，都必須讓社會有充份的機會參與。為了保障這公共利益，在現有不設追溯期的財政紀律內，加入更大的彈性容許更長的追溯期，卻並不是甚麼不可逾越的鐵律。

引入半總統制的配套安排

上星期我提出香港可引入半總統制或行政機關雙首長制，或可解決特區行政與立法機關不協調的問題。這建議的關鍵點是改變政務司司長的角色，由他去充當行政長官與立法會之間的橋樑或緩衝。政務司司長由行政長官決定人選，但這人必須能取得立法會內大多數的支持。這建議的好處是不用修改基本法，而是以憲法慣例為現有制度加入制度性的彈性，令行政及立法機關可以因應不同情況而作出調節，為行政與立法機關順暢合作加入潤滑劑，亦可減低行政與立法出現衝突時所造成的衝擊。

這建議的一個重點是讓行政機關的一部份成員（即政務司司長及一些主要官員）有可能與立法會有重疊，那才能發揮上述的憲法功能。因此要使這港式的半總統制能發揮最大的作用，因應香港本身的現實政治情況，還需要加入一些配套的安排。

按這建議，政務司司長及主要官員不一定要是立法會議員，但亦假設有部份立法會議員會有可能出任政務司司長及主要官員，而能出任主要官員和立法會議員的政治人材，所需的政治才能未必是一樣的。立法會議員，尤其是地區普選產生的議員，他們除了議政外還要處理地區事務，但一些具備管治能力的政治人材卻未必善於處理地區事務。為了吸引更多具備管治能力的人進身議會以提供人材庫讓行政機關選用以配合上述的憲制改變，就是同時改革立法會的組成及選舉制度。

首先是把立法會的議席由現在的七十人增加至九十人，而新增的二十席可仿效現有的五個超級議席，以香港為單一選區，分別是候選人不是由區議員提名，而是由政黨提名，由全港選民投票，議席按各政黨的得票比例和名單內各人的排序分配。現有的五席超級議席也可併入這新的議席類別，不論餘下的六十五席的選舉方法會作甚麼改變。

各政黨可以提出候選人的名單，而名單候選人可以按慣例以內閣的形式提出，即政黨會提出名單內各人若當選可以在政府擔當那一個局的局長，而名單排首位的應是政務司司長，並依次是財政司司長及各局局長。律政司司長因角色特別，或許不適合由立法會議員出任。這安排更可讓選民在立法會選舉時一併選擇他們屬意那一政黨及那些人選去出任主要官員。各政黨名單內指名會出任某局局長的候選人，更可在選舉中就著相關政策局的政策範圍進行辯論，讓選民更清楚知道他們政黨對相關政策範圍的具體政策建議及看法以便選擇。

立法會內的各政黨若單靠本身未必可以贏得立法會內大多數的議席，它們可聯合提出名單，若最終只有兩至三張名單參選，以二十五席去計算，有可能各政黨都會有近十位候選人當選。若在另外的六十五席選舉中某政黨或政黨聯盟能取得足夠議席，行政長官就會提名那政黨名單內當選的政務司司長的人選為正式的政務司司長。由於當選名單已是一個相當完整的管治團隊，一經委任政務司司長，他就可以向行政長官按其所屬的名單推薦財政司司長及各局的主要官員人選，（即使名單內的人最終在選舉因那政黨票數不足而未能當選）。他亦可以邀請在所屬名單以外而又理念相同的人去填補餘下的律政司司長、局長及副局長的空缺。

即使是未能獲行政長官邀請籌組政府的政黨或政黨聯盟，因他們的選舉名單也必會有一些是指名會出任政務司司長、財政司司長、及各局局長的候選人當選，那也會很容易讓反對黨組成一個影子內閣，能對執政黨進行有效的監察。

無論是引入半總統制或是上述立法會議席組成及產生的改變，都是建基在現有的制度之上，而只是在現有制度上加入適當的彈性及變化，而改革也不一定要留待行政長官及立法會全部由普選產生才能推行。即使行政長官的產生不符真正普選的要求，及行政長官不得是政黨中人的限制仍在，或立法會內仍保留著不符普選要求的議席，仍不阻推行這建議。當然終極的目標是行政長官及立法會所有議員都要是由普選產生。這建議除有助解決行政與立法機關不協調的問題外，應還有助推展香港落實民主普選，因選民在整個憲制下享有更大及更多的選擇權，亦會有助政黨吸納政治人材及重新組合，讓香港的政黨有機會發展得更成熟。