一個原則…兩個原則…三四五六七八九個政制改革因素

撮要

《基本法》第45條和第68 條只是規定行政長官和立法會的產生辦法須符合兩個原則：香港特區的實際情況和循序漸進。
但行政長官向全國人大常委會提交的《關於香港特別行政區二零零七年行政長官和二零零八年立法會產生辦法是否需要修改的報告》時，有關的原則卻奇妙地變為九個。不單增原則的量加了，《基本法》原先規定的兩個原則的質更被改了調，由原本是原則的性質變成了與外加的七個新點一樣只是眾多考慮的因素的其中一個。
本文擬指到兩點：第一、香港政制改革的原則應只局限於《基本法》所規定的那兩個原則。第二、即使我們要考慮的因素包括了報告中所列的九個因素，在07/08年以普選產生行政長官和全部立法會議員仍與全部九個因素是相符的。

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《基本法》第45條和第68 條只是規定行政長官和立法會的產生辦法須符合兩個原則：香港特區的實際情況和循序漸進。根據《全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件一第七條和附件二第三條的解釋》(以下簡稱「《解釋》」)，全國人大常委會在決定是否確定行政長官提交的政改報告時也只是依據這兩項原則。
不過全國人大常委會喬曉陽副秘書長在全國人大常委會公佈《解釋》後的記者會上回答記者的提問時說：「在追求普選這個最終目標的時候，也是《基本法》的規定有三個原則要遵守，就是要從實際情況出發、循序漸進和均衡參與。[1]
到了全國人大常委會法制工作委員會李飛副主任就《解釋》作出說明時，他說：「關於香港政治體制的規定，是根據“一國兩制”的原則和國家對香港的一系列方針政策確定的，是從香港的法律地位和實際情況出發，兼顧到社會各階層的利益，有利於香港資本主義經濟的發展，既保持香港原政治體制中行之有效的部分，又明確了發展香港民主制度應遵循從實際出發、循序漸進、均衡參與等重大原則，根本目的是保障香港的長期繁榮和穩定。」涉及政制改革的原則由兩個增至三個到超過三個。
最後，行政長官向全國人大常委會提交的《關於香港特別行政區二零零七年行政長官和二零零八年立法會產生辦法是否需要修改的報告》中(以下簡稱「《行政長官報告》」)，有關的原則更奇妙地變為九個：
1. 特區在研究政制發展的方向及步伐時，必須聽取中央的意見。(中央政府因素)
2. 政制發展的方案必須符合《基本法》規定。不能輕言修改《基本法》規定的政治體制的設計和原則。(基本法因素)
3. 方案不能影響中央對行政長官的實質任命權。(實質任命權因素)
4. 方案必須鞏固以行政長官為首的行政主導體制，不能偏離這項設計原則。(行政主導因素)
5. 達至普選的最終目標必須循序漸進，按部就班，步伐不能過急，要根據特區實際情況漸進，以保持繁榮穩定。(循序漸進因素)
6. 衡量實際情況時，必須考慮市民訴求，亦要檢視其他因素，包括特區的法律地位、政治制度發展現今所處階段、經濟發展、社會情況、市民對「一國兩制」及《基本法》的認識程度、公民參政意識、政治人才及參政團體成熟程度，以至行政立法關係等。(實際情況因素)
7. 方案必須有利於社會各階層在政治體制內都有代表聲音，並能通過不同途徑參政。(各階層參政因素)
8. 方案必須確保能繼續兼顧社會各階層利益。(兼顧各階層利益因素)
9. 方案不能對現行載於《基本法》的經濟、金融、財政及其他制度產生不良影響。(經濟制度因素)
《行政長官報告》不單增加了原則的量，更為《基本法》原先規定的兩個原則的質改了調。一方面由原本是原則(principle)的性質變成了與外加的七個新點一樣只是眾多考慮因素(factors)的其中一個。另一方面這兩個原則也被給予了傾向不在07/08年實行普選的理解。
本文擬指到兩點：第一、香港政制改革的原則應只局限於《基本法》所規定的那兩個原則。第二、即使我們要考慮的因素包括了《行政長官報告》中所列的九個因素，在07/08年以普選產生行政長官和全部立法會議員也與全部九個因素是相符的。


一加一等於九?

香港特區的實際情況和循序漸進能作為政制改革的原則是基於它們是明文載於《基本法》裏面直接與行政長官和立法會產生辦法的條文內。其理據是源自其直接的法律地位。以香港特區的實際情況和循序漸進這兩項原則來設計07/08 年行政長官和立法會產生辦法是符合香港所一直所尊崇的法治精神的。
與這兩項原則相較，其他七個因素就沒有這種直接的法律地位。我們必須攪清楚它們能成為設計07/08 年行政長官和立法會產生辦法的考慮因素的理據所在。《行政長官報告》本身對此並沒有作出解釋，但從《政制專責小組的第二號報告：《基本法》中有關政制發展的原則問題》(以下簡稱「《第二號報告》」)看，我們可見到一些端倪。

1. 與「中央和特區關係的原則」有關的因素

中央政府因素、基本法因素、實質任命權因素和行政主導因素似乎是《第二號報告》中所說屬「中央和特區關係的原則」。[2]《第二號報告》包括了這些因素主要是根據《中國憲法》[3]和《基本法》在第45 條、第68 條、附件一和附件二以外的其他條文[4]的規定。雖然它們並非直接與行政長官和立法會產生辦法有關，但這些條文都是具有直接的法律地位的。以它們來幫助解釋《基本法》有關行政長官和立法會產生辦法的主體條文是合符解釋憲法性條文的原則。不過這與以主體條文以外的憲法性條文來為主體條文增加一些隱含的規定或原則是有很大分別的。解釋是在於以其他條文來浧清主體條文不明確的地方或攪清楚主體條文的立法原意，而其他條文並沒有也不會為主體條文增加實質內容。
但現在《第二號報告》所提出的卻不是這樣。這四個因素是與循序漸進和香港特區的實際情況並排而列，看來是與這兩個原則在規定行政長官和立法會產生辦法上是享有同等的法律地位。當然這不是說其他條文完全不可以為主體條文增加隱含的規定，但要這樣做，在法律上就得達到三個起碼的要求：(1) 明確性 (obviousness) ；(2) 必須性(necessity)；和(3) 適切性(properness)。[5]
中央政府因素有兩方面：(1) 香港政治體制的改變要得到中央的同意；(2) 研究政制發展的方向及步伐時，必須聽取中央的意見。《中國憲法》和《基本法》的條文的確已規定了香港政治體制的改變是要得到中央的同意。其實附件一和附件二已明文規定了中央在政制發展上是享最終決定權。再加上《解釋》進一步把中央的權力擴展，中央連啟動權也掌握了。既然要取得中央的同意已有明文規定，那就沒有需要把這增為設計產生辦法的額外考慮因素。
至於聽取中央意見那方面，從所引述的《中國憲法》和《基本法》的條文，我們可看到中央在政制發展的起點和終點都可以有實質的參與，但我們卻看不到從那些條文如何可推論出設計產生辦法時還得聽取中央的意見。「一國」已完全體現於中央在政制發展的起點和終點的實質參與，但若在香港內部的商討過程中，中央也要扮演實質的角色，那「一國」將完全把「兩制」壓下去，再難說是「一國兩制」了。要符合「一國兩制」，中央應容讓香港自行依其內部機制(行政長官和立法會)設計政制發展的方案。再且，怎樣才算是「聽取中央意見」是非常不明確，在執行上有很大因難，這也加強了把中央政府因素定為外加的隱含因素是不符立法原意這說法的理據。
基本法因素的理據就更薄弱。從所引述的《中國憲法》和《基本法》的條文，《第二號報告》指：「政治體制的設計關係到主權的體現，關係到「一國兩制」及基本方針政策的貫徹落實， 特別行政區沒有權單方面改變中央所設立的制度。任何具體方案都必須符合《基本法》的規定。」這一點如上所述，《基本法》 的條文已有所規定，至少在《解釋》之後已是確定了。但《第二號報告》接著說：「不能輕言修改《基本法》規定的政治體制的設計和原則。」[6]這推論就缺乏必然的邏輯關係。《基本法》第159 條已有清楚程序處理修改《基本法》的問題，實沒有需要加進這基本法因素。同樣，提出多少次和怎樣提出才算是「輕言修改」是非常不明確的。若接納以這種非常不準確的方法來描述的因素或原則成為主體條文的隱含規定，那是難以合符立法原意的。
實質任命權因素也是犯了重覆和已有明文規定的錯誤[7]，故也不需要把它定為隱含的考慮因素。
《第二號報告》為行政主導提供了兩個基礎。行政主導是國家透過行政長官向中央人政府負責來體現主權的制度安排。[8]行政主導也是香港政治體制的重要設計原則。[9]在這裏我們不打算質疑這理解，但即使行政主導是一項《基本法》所包含的憲法性原則，但那也不是說它可以成為循序漸進和香港特區的實際情況以外主導行政長官和立法會產生辦法的第三個原則或因素。行政主導是處理行政與立法的關係，而循序漸進和香港特區的實際情況則是關於政制民主化。《第二號報告》下的是一個結論：「任何方案必須鞏固以行政長官為首的行政主導體制，不能偏離這項設計原則。現時行政立法關係未能做到充份互相配合，影響行政主導及施政效率。故此，任何方案須以完善行政主導體制為尚，不能導致惡化現行行政立法未能充份互相配合的問題。」它並沒有解釋清楚為甚麼《基本法》下的行政與立法關係和政制民主化兩者之間必然存在關係。我們更看不到為甚麼民主化要為行政主導服務的理據。
從《基本法》的相關條文，我們反而是看到立法的原意是要把兩者分開處理的。《基本法》第45 條和第68 條都把實行普選為最終的發展目標。《基本法》是由1997 年7 月1 日起生效至2047 年6 月30 日止。若要符合《基本法》，那麼在《基本法》的有效期內，行政長官和立法會必然要達至以普選產生。即使如蕭蔚雲教授說要等到2037 年才實行普選，普選還是得要在《基本法》的有效期內實行。在沒有其他條文另有規定下，到香港全面實行普選時，所有有關行政主導的條文應還是有效的。這也即說在制定《基本法》時，立法者是已經預見行政主導會與普選共存的。不然就不會把它寫進條文，而且表明在其有效期內必會實行。從這理解我們可看到《基本法》的原意是要行政主導處理的行政與立法的關係，而循序漸進和香港特區的實際情況則是處理政制民主化的問題。故此行政主導不應說成是設計行政長官和立法會產生辦法的因素之一。
我不是說我認為在設計政制時應把組成方法與權力關係分開處理，而只是我看到《基本法》的原意是如此。我也只能如喬曉陽副秘書長所說以法論法而已。下文我會再解釋為何在《基本法》已發展的憲政框架下，若要重新恢復行政主導的順暢運作，改善行政與立法的關係，唯一的出路是同時以普選產生行政長官和全部立法會議員。

2. 與《基本法》(草案) 的說明有關的因素

《第二號報告》提到的餘下三個因素是各階層參政因素、兼顧各階層利益因素和經濟制度因素。它們應是源自《基本法》起草委員會主任委員姬鵬飛向由全國人大提交關於《基本法》(草案)的說明(以下簡稱「《說明》」)：「香港特別行政區的政治體制，要符合“一國兩制”的原則，要從香港的法律地位和實際情況出發，以保障香港的穩定繁榮為目的。為此，必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展；既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。」
《第二號報告》似乎是把《說明》看為與《基本法》享有同等法律地位的法律文件。問題正是《說明》並不能享有甚麼直接的法律地位。一項法律的說明可以用以浧清法律主體條文不明確的地方或提供資料以確定立法原意，但它卻不能為主體條文加進新的內容。若《說明》能為《基本法》的主體條文加入新的內容，那無異是說姬鵬飛主任個人的權力竟可凌駕通過《基本法》的全國人大。這明顯是不符合法治和中國的憲制。因此這三點不能是循序漸進和香港特區的實際情況以外設計行政長官和立法會產生辦法的的原則或因素。
這裏不是說這七個因素在設計行政長官和立法會產生辦法時可以完全不用理會，只是這些因素不應與香港特區的實際情況和循序漸進這兩個主體原則並列，而應只屬詮釋這兩個基本原則時的考慮因素。下文我們會再詳細解釋為甚麼這些因素並不排除在07/08年進行普選。



九個因素等於沒有普選?

即使我們在設計行政長官和立法會產生辦法時真要考慮全部九個因素時，那是否就表示必然要排除在07/08年普選產生行政長官和立法會呢﹖這一部份是要指出這九個因素至少不排除在07/08年以普選產生行政長官和立法會。

1. 中央政府因素

中央政府因素要求香港政治體制的改變要得到中央的同意和研究政制發展的方向及步伐時，必須聽取中央的意見。如上所述，中央在啟動和最終都享有絕對權力。若全國人大常委會在確定《行政長官報告》時明確表明07/08年能進行普選，那當然會排除在07/08年普選產生行政長官和立法會的可能性。但這似乎並非《解釋》的原意。根據《解釋》，行政長官只需向全國人大常委會提出報告指出行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法是否需要進行修改。即使現在《行政長官報告》包括了九項因素，但《解釋》只要求他提交是否需修改的報告。故此，全國人大常委會也應只確定這是否需修改的決定，而不會加進排除07/08年選的決定。若全國人大常委會真的加進這決定，那無異是另一次解釋《基本法》，這將與《基本法》所定的程序不符，因這解釋並沒有諮詢香港特區基本法委員會。
至於聽取中央意見的要求，如上所述中央既已有啟動權和最終決定權，若單只是要聽取中央的意見就可以排除很多香港人要求07/08年進行普選的政治訴求，那香港的高度自治就再難說仍存在了。這不可能是《基本法》的原意，也不符「一國兩制」的精神。

2. 基本法因素

《基本法》已清楚表明普選是政制發展的最終目標，那普選必然不會違《基本法》的規定。而實行普選也不需動用修改《基本法》的機制，只是根據附件一和附件二的程序修改行政長官和立法會的產生辦法，並不會出現修改《基本法》規定的政治體制的設計和原則的情況。

3. 實質任命權因素

即使行政長官是由普選產生，他還是得經由中央任命的。這是《基本法》第15 條和第45 條的規定。沒有這任命，即使是由普選產生的行政長官也是沒有法定地位的。這一點相信是沒有太多人反對的，也是與普選制度沒有衝突的。當然若中央決定不任命一位由香港市民普選產生的行政長官，中央必要面對香港內部的嚴重憲政危機和國際社會的質疑。是否這樣做，這是中央政府自己的考慮，與中央享有的實質任命權沒有必然的矛盾。正正是中央享有此實質的任命權，才會有這情況出現的可能性。

4. 行政主導因素

正如上述基本法因素所要求，我們不能輕言修改《基本法》的規定的政治體制的設計和原則。《第二號報告》似是認為《基本法》規定的政治體制的設計和原則就是行政主導。當然這沒有錯。但《基本法》還有另一個政治體制的設計和原則，這就是政制發展須循序漸進，並以普選產生行政長官和立法會為最終目標。
《第二號報告》正確地指出現時行政立法關係未能做到充份互相配合， 影響行政主導及施政效率。[10] 而成因是行政及立法機關分別由不同背景及理念的人士出任，和在現行制度下行政長官在立法會中沒有固定的支持。[11] 若我們不能改變行政主導這政治體制的設計和原則，依《第二號報告》本身的邏輯，唯一的解決幫法是使行政機關包括行政長官與立法機關由有相同背景和的人士出任。要這樣做就只可以改變現在行政長官和立法會的產生辦法。
但政治體制的設計和原則還包括循序漸進朝向以普選為最終目標。我們不能改變行政主導，也同樣不能改變循序漸進的政制民主發展，把立法會的產生辦法推回委任制或以功能團體為主的制度如現行的行政長官選舉委員會。在08 年，立法會中由普選產生的議員至少會超過一半。若只是改變行政長官選舉委員會的成份，增加各界代表的數目，甚或提升各界別的代表性，其本質還是與以普選產生為多數的立法會不同。行政立法不配合的問題始終存在而不能有任何改善。
唯有把行政長官與立法會的產生辦法統一才能確保兩者都會由背景及理念相同的人士出任和主導。唯一可以達到這目標就是行政長官和全部立法會議員都是由普選產生。因此行政主導原則不單與普選相符，而且要恢復行政主導的活力，那唯一的出路就是以普選產生行政長官和立法會。

5. 循序漸進因素

《第二號報告》提出循序漸進是：「遵循一定的步驟， 有次序、有秩序的前進。」[12]這一點完全正確。但《第二號報告》卻進一步提出：「當中有逐步的過渡，在一段時間內有不同階段的演變….演變的過程不能停滯不前，應分階段演進，但也不能發展過快。」若把循序漸進抽離地去理解，這說法也無不對。但在解釋一項法律條文時，我們必須以其上文下理和現存的實施情況來理解，而不能斷章取義。因此在詮釋循序漸進時，我們當以《基本法》其他條文是如何理解和它在現在的執行情況來理解。從條文的結構去看，循序漸進這原則不單適用於07/08年和之後的產生辦法，在其之前的產生辦法也是適用的。換句話說，我們以附件一和附件二對行政長官和立法會在香港特區成立以來至07/08 年的產生辦法的演進，就可為循序漸進這原則找到一個更符合《基本法》的理解。
根據附件二，由第一屆至第三屆立法會，普選產生的議員由20人(三份一)進到24人(五分二)再進到30人(二份一)。我們可以清楚看到不單每一屆都是有進展，而且每一次進展的幅度都是有所遞升的。第二屆進到第三屆的幅度是較第一屆進到第二屆的幅度為大。從立法會產生辦法的經驗去看，《基本法》對循序漸進的理解是政制民主化的發展是依循一個總是向前和前進幅度逐步遞升的規律。
同樣，根據附件一，第一屆行政長官的產生辦法由400人的推選委員會進到800人的選舉委員會，每屆皆是有進展的。這進展是朝向行政長官最終由普選產生的。在這進程，不單是人數有所遞升，而更是在產生辦法上是有質的轉變的。推選委員會的成員都是由全國人大設立的香港特區籌委會挑選的，香港市民並沒有直接的參與權。但選舉委員會有部份成員是由香港市民普選產生如由普選產生的立法會議員。部份香港市民也可直接選舉他們所屬界別的代表進入選舉委員會。
《第二號報告》雖然認同演變的過程不能停滯不前，但它所說在一段時間內有不同階段的演變。卻似意味著07/08 年的演變速度可以較之前十年為慢。它對「漸進」的理解實是「慢進」。從而得出發展不能過快的結論。這理解是不符現行條文對循序漸進的理解。「漸進」應是指依循一個既定的速度規律前進。用一個比喻，《基本法》現行條文理解政制發展是一部不斷向前並逐步加速的汽車。但《第二號報告》下的政制發展卻是一部雖是向前走但速度卻時快時慢的汽車。
依《基本法》現行條文對循序漸進的理解，第三屆進到第四屆立法會的幅度又當比第二屆進到第三屆的幅度為大。而進程的方向都是以朝向全面普選而發展的。以此推論，第四屆立法會起碼要有三份二議員是由普選產生。要繼續使行政長官產生辦法須質變和變化幅度較之前的轉變更大這進程，只是擴大選舉委員會的人數是必然不符合循序漸進的原則。即使是把選舉委員會四個界別的組成比例改變也不能符合這原則的。依此推論，第三屆行政長官起碼要由一個成員全部是由香港市民普選產生的選舉委員會選舉產生，這才能在產生辦法上達到適度的質變的要求。
單以循序漸進這原則雖未可得出07/08 年就實行普選的結論，但它不排除政制發展的速度可進一步加快至達致在07/08年 就實行普遍。這就要看循序漸進與另一個原則香港特區的實際情況的關係。
從循序漸進和香港特區的實際情況這兩個原則在文字上的表述去看，它們是有不同性質的。香港特區的實際情況這原則本身是沒有可直接執行的部份，而需透過進一步的詮釋以掌握甚麼實質的考慮是香港特區的實際情況和如何把這些實質的考慮引用於規定行政長官和立法會的產法辦法。至於循序漸進這原則，如上所述，其內容至少有一些部份是可以直接被引用的。「進」是有一個絕對性的意思，是可以直接引用於規定行政長官和立法會的產法辦法。同樣，那個「序」若是存在的話，它也是可以被直接引用。「循」在意思上可能有多一點的詮釋空間，但大體上其意思是較明確的，故在引用時也應可以較直接。唯一需進一步詮釋的是「漸」的意思。這「漸」的意思就需要依靠另一個原則或《基本法》的其他條文來確定。這在上文我們已指出「漸」是指一個既定的速度規律，並且在現行條文已執行的情況下，這規律已為07/08年的產生辦法定了最起碼的進度。
循序漸進和香港特區的實際情況這兩個原則是兩個平排和同等重要的原則，若其中一個原則有一部份是可以直接被引用的，那任何的解釋都得先符合這些可直接被引用的部份，只有這樣，最後選取的解釋才能同時和整全地符合兩個原則。在引用了可直接引用的部份後，那已可把可能的解釋減少。只要再繼續詮釋兩個原則中其他需要進一步解釋的部份，以兩個原則來互相引証，並以《基本法》的其他條文來協助選取適當的解釋，那就能把可能的解釋的範圍進一步縮小。如上所述，以兩個原則中可直接引用的部份已可知道第四屆立法會起碼要有三份二議員是由普選產生和第三屆行政長官起碼要由一個成員全部是由香港市民普選產生的選舉委員會選舉產生，那兩個原則中其餘需透過進一步詮釋的部份就應以這為起點，以確定07/08 年最終可達到的方案。在這一點，《第二號報告》也是同意的。[13]


6. 實際情況因素

《第二號報告》提出了在詮釋香港特區的實際情時要考慮一系列因素：(1)民意取向、(2)特區的法律地位、(3)政治制度發展現今所處階段、(4)經濟發展、(5)社會情況、(6)市民對「一國兩制」及《基本法》的認識程度、(7)公民參政意識、(8)政治人才及參政團體成熟程度，(9)行政立法關係。[14]
但《第二號報告》卻沒有解釋為甚麼它們屬香港特區實際情況當考慮之因素和這些因素在考慮時應否給與同等的份量或不同的份量。若是不同的話，《第二號報告》也沒有提出以甚麼原則來確定當給予的份量輕重。
要理解和引用一些法律原則，決策者必需考慮所有有關的因素，也不能考慮任何無關的因素。甚麼是這法律原則有關的因素和無關的因素，就視乎法律原則的上文下理。[15]香港特區的實際情況就是現在要引用的法律原則，而它的上文下理是關於：(1)香港特區行政長官和立法會的產生辦法的規定；(2)這些辦法都是朝向以最終由普選產生為目標；及(3)這目標要循序漸進來逹到。關鍵是香港特區的實際情況是指著政制發展而言而非籠統地包含一切有關香港的事務。換句話說，有關的因素只能是那些涉及這三方面的因素，其他都一律是無關的因素。
以此推論，下列的因素在引用香港特區的實際情況這法律原則時，當屬有關的因素：香港特區市民的訴求； 香港特區市民根據《基本法》第39 條和《公民及政治權利國際公約》第25 條所享有的政治權利； 香港特區的選民素質(如教育水平)；香港特區的政治、社會及經濟情況；和香港特區現行政治體制存在的根本問題(如政治認受性薄弱而影響到管治)。
以此來看，《第二號報告》所列的因素有些也是有關的因素，不過它卻給他們下了進一步的詮釋，意味著在考慮這些因素後，我們並不能在07/08 年就進行普選。這是變得不適當了。
就民意取向這一點，《第二號報告》也承認超過一半香港市民是支持07/08 年普選行政長官和立法會的。但跟著它就這淡化成眾多因素之一。[16]我們很難想像在一個有關政制民主化的議題上，民意只能是眾多因素之一。這在香港尤其是適切的。根據《基本法》第39 條和《公民及政治權利國際公約》第25 條，香港居民是享有選擇代表參與公共事務；和以普遍的和平等的，並以無記名投票方式進行選舉的政治權利。香港市民的教育水平在亞洲地區是首屈一指的，相較歐美地區也是不遑多讓。正確的理解應是當有強烈的民意訴求和支持下，除非我們有很強的相反理據，我們才可把這訴求暫緩體現。
《第二號報告》提出的其餘因素都是這些反証。但這些反証卻似乎都很難成立，即使成立也是力度不足以推翻香港市民明確的意向。
特區的法律地位似乎是與上述中央政府因素、基本法因素和實質任命權因素相重壘。在上文我們已解釋這三個因素不足以排除07/08年實行普選，在此不再重覆論述。
如上有關循序漸進的討論，正是因為香港政治制度發展已達到現今的階段，我們是必須要依已訂的規律繼續向前邁進。普選是現今已達階段所可達而非不可及的推進點。
至於經濟發展，《第二號報告》正確指出香港經濟正處轉型調整之中。[17]雖然在最近香港經濟已有跡象復蘇，但要全面使香港能脫離經濟谷底，轉型成功，香港是需要一個具威望、認受性強，得市民信任的政府的。《第二號報告》也承認市民對特區政府的管治是存在懷疑和不滿的。[18]現行的行政長官產生辦法以致主要官員的產生辦法都是難以產生這樣的一個政府的。唯一的出路就是讓香港市民直接選舉行政長官以提升行政長官的認受性，恢復市民對政府的信任。
《第二號報告》沒有清楚展示它如理解香港的社會情況這因素，但如上所述，市民對特區政府的管治是存在懷疑和不滿的，而且這不滿是持續和強烈的。 政制民主化真的可能是唯一的出路。《第二號報告》也承認社會已有共識要政制向前發展。至少這不應排除07/08年就實行普選。
市民對「一國兩制」及《基本法》的認識程度現在完全是基於一種印象。難道要每一個市民去考一個「一國兩制」及《基本法》的基準試，都通過了才可實行普選嗎？還有這因素與香港政制發展有多大關連也是疑問。雖然中央對政制發展有啟動和最終決定權，但這始終是關乎香港內部的管治制度問題，我們實看不到是否實行普選與對「一國兩制」及《基本法》的認識程度存著甚麼必然的邏輯關係。
公民參政意識、政治人才及參政團體成熟程度這三點我們可一併討論。《第二號報告》所定的調是香港公民參政意識不強，缺乏政治人才和參政團體不成熟。[19] 這其實是一個雞和雞蛋。香港推行代議政制始於八十年代初期，但民主化的進程都多次被人為地推慢了，致現在我們的政制還處於一個半民主半專制的代議政制怪物的狀態。若香港公民的參政意識真的不強，香港真的缺乏政治人才和參政團體真的不成熟，只是增加幾個立法會的普選議席和增加選舉委員會的數目絕對不可以解決問題。沒有從根本改變整個制度，單是以一種拉雜式的進展是不能扭轉現在的情況。過去二十多年的經驗足証這點。
似乎正正是因為這些現像，在現有的憲政限制下，我們只能透過以普選產生行政長官和立法會來達致制度的根本轉變，誘發和提升香港公民的參政意識；提供真正的契機讓香港的政治人才能透過實質的工作去提升素質；和孕育香港參政團體成長。一個很簡單的道理，要讓孩子學懂踏單車，我們就一定要放手。 一天不放手，一天孩子也學不懂踏單車。孩子可能會跌到，但這是必經的過程。若是我們不想孩子最終學懂，那我們就可以不用放手，但若最終行政長官和立法會是要由普選產生，現在就得要放手讓香港市民去學習民主治港。
上文我們已指出要改善行政和立法關係，唯一的出路是行政長官和全部立法會議員都是由普選產生。在此不再重覆論述。


7. 各階層參政因素

《第二號報告》引用《說明》來支持政制要兼顧各階層的利益。但在羅列眾因素時，卻把這點一分為二成為各階層參政因素和兼顧各階層利益因素。《第二號報告》提出：「任何具體方案必須有利於社會各階層在政治體制內都有代表聲音，並能通過不同途徑參政。」[20]不過從《說明》的內文去看，我們看不到如何可推論出這一因素。
姬鵬飛主任只是說香港特區的政治體制必須兼顧社會各階層的利益，但他還說要保持原政治體制中行之有效的部分，和循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。《基本法》第45 條和第68 條已明文規定香港會最終達致普選的，故此姬鵬飛主任所說要發展適合香港情況的民主制度，那必是包括普選這目標的。換句話說，姬鵬飛主任並不反對普選也能達致兼顧社會各階層利益的。因此我們看不到為何說要兼顧社會各階層的利益就一定要確保各階層在政治體制內都有代表聲音，並能通過不同途徑參政。即使我們要讓各階層在政治體制內都有代表聲音，那也不代表政治體制必要讓各階層通過不同途徑參政。普選其實已提供平等的機會讓各階層參政，使他們的聲音在政制內得聽見。


8. 兼顧各階層利益因素

《第二號報告》提出：「這項原則涉及如何妥善地處理好各階層政治權力的分配，以達到保障穩定繁榮的目標。」[21]它還引用《說明》的另一部份說：「主任亦在說明中，提出《基本法》附件二就立法會表決程序的規定為例，說明何謂兼顧各階層的利益。故此，任何方案亦要顧及對立法會表決程序規定的影響。」[22]
但如上所述，姬鵬飛主任並不反對普選也能達致兼顧社會各階層利益的。再且，附件二就立法會表決程序的規定沒錯是要求議員個人提出的法案、議案和對政府法案的修正案須分別獲功能團體選舉的議員和分區直接選舉、選舉委員會選舉的議員兩部分出席會議的議員各過半數票方為通過，但這程序並沒有為政制發展定下任何限制。舉例來說，到了第三屆立法會就會沒有立法會議員是由選舉委員會產生。到了那時候，議員個人提案就只須分別獲功能團體選舉的議員和分區直接選舉的議員兩部分出席會議的議員各過半數票通過。難道我們說這樣是不利於兼顧社會各階層利益嗎？若普選也能兼顧社會各階層利益，到所有立法會議員都是由普選產生後，我們就根本不需要這種程序。這程序只是反影政制發展過程中的一種過渡安排，它並不能作為政制發展本身的取決因素。

9. 經濟制度因素

《第二號報告》也是引用《說明》來支持政制發展不能引致民粹主義及福利主義的出現，影響資本主義制度的運作。任何具體政制方案都不能對現行載於《基本法》的經濟、金融、財政及其他制度產生不良影響。[23] 但這似乎並非姬鵬飛主任的想法。姬鵬飛主任只是說政制必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展。他並沒有說普選必然會引發民粹主義及福利主義，也沒有說資本主義制度在普選制度下不能順利運作。如上所述，姬鵬飛主任是知道香港最終會實行普選的，他也當然知道香港所實行的資本主義制度會維持五十年不變。[24]把兩者放在一起，我們就明白為甚麼說姬鵬飛主任並不認為實行普選會引發民粹主義及福利主義，及不利資本主義制度運作。
況且從世界各地的經驗，我們沒有証據支持普選會必然引發民粹主義及福利主義。反之我們看到大部份成功的資本主義社會都是以普選產生他們的行政和立法機關成員。還有一點是《基本法》第36 條明確表明香港居民有依法享受社會福利的權利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。另外，根據《基本法》第39 條，《經濟、社會、文化權利國際公約》適用於香港的有關規定繼續有效。在這憲制的背景下，我們看不到有甚麼理由說普選不能與現行載於《基本法》的經濟、金融、財政制度共存。


結論

在今明兩天的會議，全國人大常委會可能會確定《行政長官報告》，使07/08年行政長官和立法會產生辦法進入實質討論方案的階段。若全國人大常委會只是確定07/08年行政長官和立法會的產生辦法可予修改，而不外加其他條件的話，香港特區政府必須回到《第二號報告》，從新確定政制改革所依據的原則應只局限於《基本法》所規定的那兩個原則：香港特區的實際情況和循序漸進。《第二號報告》所列的其他七個因素只能是理解香港香港特區的實際情況時的慮因素，而不能與這兩個原則享有平等的法律地位。香港特區政府也必須保持開放，不能對在07/08 年實行普選存在偏見，容讓香港市民要求普選的強烈意向能在接著的方案討論過程中得到充份的反影和重視。

[1] 明報，2004年4 月7 日。
[2] 《第二號報告》5.01段。
[3] 《中國憲法》第31 條、第62(13)條、第62(3) 條和第67(4) 條。
[4] 《基本法》第1 條、第2 條、第12 條、第19 條、第20 條、第43 條、第45 條、第48條、第57條、第58 條、第60 條、第62 條、第49 條、第50 條、第51 條、第74條、第76 條、第90 條。
[5] Bennion, Statutory Interpretation, (Butterworths, 4th ed, 2002), p 421-433.
[6] 《第二號報告》5.08段。
[7] 《基本法》第15 條和第45 條。
[8] 《第二號報告》5.10段。
[9] 《第二號報告》5.11-5.12段。
[10]《第二號報告》5.12段。
[11]《第二號報告》3.27段。
[12] 《第二號報告》5.16段。
[13] 《第二號報告》5.17段。
[14] 《第二號報告》5.14段。
[15] Wade and Forsyth, Administrative Law (Oxford University Press, 8th ed. 2000) p 377-385.
[16] 《第二號報告》3.21 和5.14段。
[17]《第二號報告》3.17段。
[18]《第二號報告》3.20段。
[19]《第二號報告》3.22-3.24段。
[20] 《第二號報告》5.18-5.19段。
[21] 《第二號報告》5.18段。
[22] 《第二號報告》5.20段。
[23] 《第二號報告》5.22段。
[24] 《基本法》第5 條。

政制改革原則的回應

科大經濟系鄭國漢教授在信報撰文對本人幾篇有關政制改革原則的文章提出指正。本文擬回應鄭教授對拙文的批評。
首先，讓我先談憲法解釋的一些基本理念。用一個比喻，憲法條文好像是舞者的舞台；憲法解釋的原則就是舞的風格。舞者的演譯就是憲法的實質解釋。每一位舞者自然會選取他所喜愛的舞蹈風格，但無論如何舞者總不能跳出舞台。不同觀眾也會有他的喜好。好忠字舞或樣板戲者自會對現代舞風看不入目。不同的舞者也會有不同的演譯，舞者是否跳得好自有公論。舞者頭上的花環和得到的掌聲並不能是舞者自己給自己的。
觀乎鄭教授對拙文的批評，他主要的觀點是認為本人的推論「沒有根據」; 「偷天換日」；「水中月」；「天馬行空」；和「結論決定推理」。鄭教授似乎認為憲法解釋是完全可以用機械性的邏輯推論來達到。不過這對法律解釋尤其是憲法解釋的理解是比較表面的。如鄭教授所說：「憲法是一種原則性的文件」，若能用簡單的邏輯推論來解釋法律，我們大可由電腦來對憲法的爭議作出裁決了。
我並不是說憲法解釋可以違反基本的邏輯原則，而是說即使是符合了這些基本邏輯原則，我們也不能得出確定的憲法解釋。符合基本的邏輯原則是憲法解釋的必要條件，但卻不是足夠的條件。幸好鄭教授並沒有說我違犯了這些基本邏輯原則，而只是說我在推論上「運用了一些附加的假設」。
那麼解釋《基本法》條文應用什麼原則呢？解釋者可否加進一些附加的假設呢﹖什麼附加的假設是可接受的呢﹖這些問題香港特區終審法院先後在「吳喜玲案」(1999)和「莊豐源案」(2001)已有闡釋：「法院…解釋《基本法》時的任務是詮釋法律文本所用的字句，以確定這些字句所表達的立法原意。法院的工作並非僅是確定立法者的原意。法院的職責是要確定所用字句的含義，並使這些字句所表達的立法原意得以落實…法院不會把有關條款的字句獨立考慮，而會參照條款的背景及目的。法律釋義這項工作需要法院找出有關條款所用字句的含義，而在這過程中需要考慮該條款的背景及目的。這是一種客觀的探究過程。法院必須避免只從字面上的意義，或從技術層面，或狹義的角度，或以生搬硬套的處理方法詮釋文字的含義，也不能賦予其所不能包含的意思。」
我的推論正是引用這原則，依據《基本法》有關條款的的背景及目的，歸納出我對政制改革原則的理解。這或許就是鄭教授說的那一些「附加的假設」。為免累贅，我不打算逐點回應鄭教授的批評，而只是重申我的演譯，讓讀者們自行作出定論。鄭教授建議我應直接了當說「我認為」來表達自己的觀點，這實在是很好的建議，故我也會採用這表達方法。我也不諱言本人是支持在07/08年以普選產生行政長官和全部立法會議員。
(1) 我認為行政長官和全部立法會議員由普選產生必然是符合《基本法》的。我的根據是《基本法》第45 條和第68 條都明確地訂明以普選產生行政長官和立法會為最終的發展目標。《基本法》是由1997 年7 月1 日起生效至2047 年6 月30 日止。若要符合《基本法》，那麼在《基本法》的有效期內，行政長官和立法會必然要達至以普選產生。即使如蕭蔚雲教授說要等到2037 年才實行普選，普選還是得要在《基本法》的有效期內實行。既然《基本法》已肯定會在其有效期內實行普選，那麼普選怎可能違反《基本法》呢﹖鄭教授批評我把「最終」二字去掉，但我所要說的只是普選無論是在07/08年實行還是等到2037才實行，普選這種產生辦法是《基本法》在制定時已肯定了它的合憲地位的，不然就不會把它寫進條文，而且表明在其有效期內必會實行。故我認為「最終」二字只是與何時實行普選有關，而沒有否定(或說應反過來肯定了)普選的合憲性。我這一點推論既並不建基於「最終」二字，因此也不出現把這二字去掉的問題。
(2) 雖然我不認為姬鵬飛主任在《基本法》的說明中提出的其他三個原則：行政主導、均衡參與和繁榮穩定可與《基本法》所訂的循序漸進和香港特區的實際情況這兩個原則相提並論，但為了方便討論，我故且把它們也看為政制發展的原則。我認為行政長官和全部立法會議員由普選產生也符合這三個額外的原則。我的根據是當姬主任提出這些原則時，他是知道在《基本法》的有效期內普選是必然會採用的產生辦法。與第(1)點相同，若姬主任不認為普選能符合這三個原則，他是沒有理由會支持把普選寫入《基本法》內的。
(3) 依據第(1)點，我認為在07/08年普選產生行政長官和全部立法會議員並不違反《基本法》，但不在07/08年實行普選也不違反《基本法》。我的根據是《基本法》用上「最終」、「循序漸進」及「香港特區的實際情況」這些字眼是要保留一定的彈性，讓香港特區政府(包括行政長官和立法會)及中央政府在07/08年前的一段時間經過既定的程序來決定。
(4) 我認為循序漸進和香港特區的實際情況這兩個政制發展原則是平排的、是同等重要的。我的根據是從有關條文的結構看，兩個原則是以「和」這個連接詞連系在一起的。從文義上去看，兩個原則應是同等重要。
(5) 依據第(4)點，我並沒有如鄭教授說「不讓循序漸進佔主導地位」。反過來我是認為我們應先以循序漸進這原則為解釋的起點。我的根據從循序漸進和香港特區的實際情況這兩個原則在文字上的表述去看，它們是有不同性質的。香港特區的實際情況這原則本身是沒有可直接執行的部份，而需透過進一步的詮釋以掌握甚麼實質的考慮是香港特區的實際情況和如何把這些實質的考慮引用於規定行政長官和立法會的產法辦法。至於循序漸進這原則，其內容至少有一些部份是可以直接被引用的。「進」是有一個絕對性的意思，是可以直接引用於規定行政長官和立法會的產法辦法。同樣，那個「序」若是存在的話，它也是可以被直接引用。「循」在意思上可能有多一點的詮釋空間，但大體上其意思是較明確的，故在引用時也應可以較直接。唯一需進一步詮釋的是「漸」的意思。這「漸」的速度有多快就需要依靠另一個原則或《基本法》的其他條文來確定。由於在兩個平排和同等重要的原則中，若有一個原則有一部份是可以直接被引用的，那任何的解釋都得先符合這些可直接被引用的部份，只有這樣，最後選取的解釋才能同時和整全地符合兩個原則。在引用了可直接引用的部份後，那已可把可能的解釋減少，只要再繼續詮釋兩個原則中其他需要進一步解釋的部份，以兩個原則來互相引証，並以《基本法》的其他條文來協助選取適當的解釋，那就能把可能的解釋的範圍進一步縮小。
(6) 我認為08年立法會起碼要有三份二議員是由普選產生。我的根據是從《基本法》第68條的結構看，循序漸進和香港特區的實際情況這兩個原則不只是適用於07/08年後的產生辦法，也適用於08 年前也就是是附件二所列由第一屆至第三屆的產生辦法。故此第一屆至第三屆的產生辦法提供了解釋循序漸進的重要條文背景。第68條也規定立法會的產生辦法是最終達至全部議員由普選產生為目標的。這同樣是重要的條文背景。誠如鄭教授，我在作出三份二這推論時，的確是附加了一些假設，而這些假設就是這兩項重要的條文背景。我認為這些附加假設是對解釋循序漸進是必須的。我的根據是上述終審法院所定的解釋原則，這就是以有關條文的背景和目的來協助找出條文的立法的原意和實質解釋。根據附件二，由第一屆至第三屆立法會，普選產生的議員由20人(三份一)進到24人(五分二)再進到30人(二份一)。不單每一屆都是有進展，而且每一次進展的幅度都是有所遞升的。第二屆進到第三屆的幅度是較第一屆進到第二屆的幅度為大。依此推論第三屆進到第四屆的幅度又當比第二屆進到第三屆的幅度為大。而進程的方向都是以朝向全面普選而發展的。我是以此得出起碼要有三份二議員是由普選產生的結論。
(7) 我認為第三屆行政長官起碼要由一個成員全部是由香港市民普選產生的選舉委員會選舉產生。如第(6)點，我同樣是根據第45 條及附件一的背景及目的，附加了假設而對第三屆行政長官的產生辦法作出推論。我的根據同樣是終審法院所定的解釋原則。根據附件一，行政長官的產生辦法由400人的推選委員會進到800人的選舉委員會，每屆皆是有進展的。這進展是朝向行政長官最終由普選產生的。在這進程，不單是人數有所遞升，而更是在產生辦法上是有質的轉變的。推選委員會的成員都是由全國人大設立的香港特區籌委會挑選的，香港市民並沒有直接的參與權。但選舉委員會有部份成員是由香港市民普選產生如由普選產生的立法會議員。部份香港市民也可直接選舉他們所屬界別的代表進入選舉委員會。要繼續產生辦法須質變和變化幅度較之前的轉變更大這進程，只是擴大選舉委員會的人數是必然不符合循序漸進的原則。即使是把選舉委員會四個界別的組成比例改變也不能符合這原則的。依此我的推論是行政長官起碼要由一個成員全部是由香港市民普選產生的選舉委員會選舉產生，這才能在產生辦法上達到質變的要求。
(8) 我認為在制定07/08年行政長官和立法會的產生辦法時，我們是不用考慮中央與香港區關係的。我的根據是《基本法》是用香港特區的實際情況為指導原則，而沒有寫要以中央與香港特區關係為指導原則的。至少有兩處在《基本法》是有明確地寫明中央與香港特區關係是指導性的原則(第17 及第158條)，但在第45 和第68條就沒有提到。若中央與香港特區關係是政制改革的指導性原則的話，在《基本法》制定時大可明確寫進第45 和第68 條。沒有這樣做正好表明它並不是指導性的原則。再且，《基本法》是用上香港特區的實際情況這字眼而非籠統地說實際情況；故我們不可以把實際情況無限擴大去把什麼因素也引入進去。我的根據是如終審法院所說我們是不能賦予條文其文字所不能包含的意思。
(9) 我認為中央政府對07/08年行政長官和立法會產生辦法是享有最終決定權的。我並沒有如鄭教授所說「把中央的角色擠掉」。雖然在設計07/08的產生辦法時，中央與香港區關係並不是指導性原則和考慮因素，但我認為《基本法》沒有排除中央政府可以此為根據去決定是否同意07/08年行政長官和立法會產生辦法的改變。我的根據是《基本法》第17 條、附件一及附件二所賦與全國人大常委會的權力。行政長官產生辦法的改變要得全國人大常委會同意。全國人大常委會也可把修改立法會產生辦法的香港特區法律發回。

膚淺的法治理念

律政司在今年4 月23 日入稟法院，獲頒臨時禁制令，禁制雷玉蓮及其他人士在入境事務大樓聚集、集會或舉行示威；阻塞該大樓的進口﹔妨礙、限制、阻礙或以任何方式干擾使用及佔用該大樓。在7月25日，律政司再向雷玉蓮發出信件，提出接受永久強制令和向入境事務處處長繳付港幣一萬圓作為最終解決訴訟的辦法。在9 月22 日，律政司長更撰文解釋律政司在此事的立場。本文擬回應律政司長的論點。
首先，律政司長在文章中認為法庭己頒發禁制令，法庭必已考慮了市民和平集會的權利。由於權利並非絕對，故法庭必是認為禁制令對權利的限制是合理的。她認為評論應以此為起點，但問題正是出在這起點。禁制令假設了這些示威常客必會在每一次的示威活動中違反法律。這假設違反了最基本的假定無罪的原則。同樣地以該示威地點曾有人作出違法行為，甚至引致傷亡，我們就假設這些示威常客必然會作出相同程度的違法行為也是不能成立的。
另外，禁制這些示威常客到指定地點示威是損害了他們和平集會的權利。如上所說，我們不能假定他們必然在以後的示威活動中會作出違法的行為，而只有在必須的情況下政府才可限制公民和平集會的基本權利，因此維持公共秩序是不足以支持這禁制令的。律政司長在文章中也提出了其他理由如維護公共安寧和其他人使用政府部門的權利不受干擾來支持規限和平集會的權利。但這些考慮都並不可以與和平集會的權利相提並論。和平集會的權利屬於基本的人權，我們並不是看有那一些公眾利益可與和平集會的權利平衡，而是要看這限制是否必須。我們看不到有任何必須的情況要禁制這些示威常客到指定地點示威。若禁制令本身已是沒有足夠理據，那麼接著的司法程序(無論是申請永久強制令、索回訟費或提出和解建議)也是沒有足夠理據的。
此事件獨特之處是律政司以民事訴訟程序禁制指定的示威人士在某地點進行示威，並向這些人士追討涉及的訟費。要了解整件事的對錯，我們必先要了解民事訴訟程序的本質。民事訴訟程序是要讓涉及民事權利糾紛的雙方透過民事訴訟程序處理之間的糾紛。問題是律政司申請臨時禁制令時，是否有涉及任何民事權利。從這事件去看，我們看不到政府一方擁有什麼民事上的權利和有任何民事權利的紛爭；我們只看到律政司濫用了民事訴訟程序去達到一些並非民事訴訟程序所應處理的事。
若政府基於維持公共秩序的原因要禁止一些示威常客在指定的地點示威，政府可以修改公安法，設立這樣的禁制機制。不過很難想像這像的法律建議會得到通過。即使立法會通過了這法律，它也難以通過人權法的司法覆核。而且即使這些示威常客真的在一次示威活動中在指定的地點有違法的行為，政府大可控告他們違反法律，以刑事程序來要他們承受罪責。但現在卻濫用了民事訴訟程序，以民事訴訟程序來達到公法或刑法的目的，但又迴避了公法或刑法各種對公民權利的保障。
律政司長在文章解釋要求雷玉蓮支付一部份訟費是合理的。她認為政府有責任以民事訴訟方式去保障其他市民的權利和政府部門的正常運作。提出和解建議可免耗公帑和訟費，而要求雷玉蓮支付部份訟費可免律政司受批評沒有維護公帑。但這些理由都是建基於使用民事程序是適當的。我們已指出了這一點不能成立。由於律政司濫用了民事訴訟程序，我們應反過來問律政司有沒有浪費了公帑去申請臨時禁制令，導玫政府要付出不必要的訟費。
另一個問題是依此邏輯，政府可向所有有可能作出違法行為的人士如一些三合會會員，追討所有用於防止罪案發生的公帑。政府甚至可要求七一大遊行的主辦單位支付政府用以在當天維持秩序的支出。但防止罪案發生是政府所當付的責任，若連這些也以收回成本的方式來處理，我們大可把政府私有化，那效率和成效可能比現在更高。
律政司長在文中更用維護法治為作出民事訴訟的理據。她說政府不能容許示威人士凌駕法律，現在的行動完全是基於維護法治。但我們必須知道現在並不是有些人犯了法而我們要求政府不去起訴他們。現在是政府選擇性地以不適當的法律程序禁制一些人和平集會權利。那不是破壞法治還是甚麼呢？
即使我們接受了律政司長這維持法治的論點，她所提出的法治也只是一種機械式的法治，而沒有符合現代法治要求政府適當地運用酌情權保障公民的基本權利和容讓受壓制的聲音能有充份的表達機會。律政司長只是機械地把這些示威常客看成與其他刑事罪犯一樣，而沒有覺察他們是異見人士，是公民抗命者。香港到現在為止還沒有一個民選的政府，政府的認受性受到極大質疑，這可從七一大遊可清楚看見。真正的法治並是要政府機械地執行法律，而是適當地運用法律賦與的權力達致社會公義。
律政司長若還看不到現在香港法治的危機是源自政府以一種膚淺的法治理念，打著法治的旗號去破壞真正的法治，那就實在是香港的可悲。

如需修改的再思

一國兩制研究中心總裁邵善波提出附件一及附件二中行政長官及立法會產生辦法是用了「如需修改」這說法，故有可能出現「毋需修改」的情況。若是「毋需修改」，那就可以沿用07/08之前的產生辦法產生行政長官和立法會。他再進一步說若要改變行政長官及立法會產生辦法，就得修改附件一和附件二 (見明報2004年1月16日論壇版) 。本文擬指出邵對「如需修改」的解釋違反法律的解釋原則，故他以此推斷的兩點結論都不能成立。
首先，解釋法律並不能單單依靠一個字或是一個詞語，而需以整份法律文件的上文下理來詮釋。若有關法律分為本文和附件，在解釋上本文的規定和附件的規定是不應出現衝突的。但若真的出現衝突，本文的規定也應凌駕於附件的規定。當然最理想的是以解釋來達致本文和附件的規定相協調。
以卲對「如需修改」的解釋，當中的「需」是實質的需要，故他有「毋需修改」的引伸。假設這「需」真是實質的需要，那就是說附件一及附件二中行政長官及立法會產生辦法只有在有實質需要的情況下才可以修改。但甚麼才是有實質的需要呢？
《基本法》本文對行政長官及立法會產生辦法是有明文規定的。第45條和第68 條都定下了行政長官及立法會產生辦法都得「根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定」。要協調兩者的解釋，附件一和附件二的「需」當是指在第45條和第68 條兩個原則下是有實質的需要來說的了。這也即是說這「需」必須同時符合這兩個原則。
就以循序漸進這原則來分析，如行政長官及立法會產生辦法在符合循序漸進這原則下有實質需要時，那就得修改。但甚麼是循序漸進呢？我們不用抽象地解釋循序漸進，因《基本法》附件一關於第一屆和第二屆行政長官的產生辦法和附件二關於第一、第二及第三屆立法會的產生辦法已具體說明循序漸進的意思。
細看它們的產生辦法，我們可得出幾點結論：第一、之後一屆的產生辦法與之前一屆的產生辦法都是不同的。第二、之後一屆的產生辦法較之前一屆的產生辦法是更貼近全面普選這最終目標的。第三、屆別之間的進展幅度是逐步遞升的。以此我們可以看到要符合循序漸進的原則，07/08年行政長官及立法會產生辦法必然要：(1) 與07/08年之前的產生辦法不同；(2)較07/08年之前的產生辦法更貼近全面普選這最終目標；(3) 與07/08年前的產生辦法之間的遞升幅度應較之前屆別之間的遞升幅度為大。
但無論怎樣，要符合本文有關條文的規定， 07/08年行政長官及立法會產生辦法就一定要修改。這樣，若「如需修改」的「需」是實質的需要，那「如需修改」就會失去意思了。要讓「如需修改」保留意思，那就只可把「如需修改」定為規定行政長官及立法會產生辦法在本文兩個原則以外的一個獨立原則。「需」可獨立地理解而不用理會本文的兩個原則。更甚的是把「「如需修改」置於本文兩個原則之上，那麼若「毋需修改」，那連循序漸進的原則也不用跟從。但這種理解是明顯違反法律解釋原則的。
要使本文兩個原則和附件「如需修改」的規定相協調，「如需修改」的「需」不可以是實質的需要，而只能是程序上的需要。在根據本文兩個原則定了07/08年行政長官及立法會產生辦法的產生，那就在程序上「需」根據附件一和附件二的程序安排對產生辦法作出修改。
若「如需修改」只能是程序上的需要，那卲的兩點結論也不可以成立了。

「如需修改」由中央決定不符合法律解釋原則

前草委許崇德解釋《基本法》附件一及二有關二零零七年以後行政長官和立法會產生辦法，認為條文中「如需修改」這條件是由中央來判斷。本文擬指出許的解釋因違反法律的一般解釋原則，故不能成立。
第一、若解釋會帶來含糊不清的後果，這解釋不可能是立法原意。許的解釋所指的「中央」非常含糊。在《基本法》中曾提及的中央政府機構包括了全國人大、全國人大常委會和中央人民政府即國務院。在每一處涉及中央的條文都是清楚指明是由那一個中央政府機構來行使有關權力。若《基本法》的原意是由中央的政府機構來決定「如需修改」這條件是否成立，那必會指明是由那一個中央的政機構來行使這權力而不會那麼含糊地只是指由中央來決定。
第二、法律條文尤其是涉及程序或機制的條文，在解釋時必須避免使運作出現混亂。「如需修改」這條件若是由中央的政府機構來決定，那中央的政府機構在決定有需要修改時，它也應同時提出實質的修改建議。若不是這樣，那就可能產生混亂，因在沒有明確規定下香港的政府機構如立法會或行政長官可能同時提出實質建議或是兩者都不提出。當然許的解釋可以訂明中央的政府機構在作出決定時須同時指明由香港的那一個政府機構去提出實質的建議。但若程序的安排是那麼的詳細，原先立法時沒理由會不把它明確寫出來。
假若中央的政府機構在決定有需要修改時也會提出實質的建議，許的解釋又會違反另一個法律解釋原則。法律解釋不應產生無意義、重覆或矛盾的後果。若是由全國人大常委會來決定和建議，那就會是全國人大常委會先建議再向自己備案或得批准，解釋變得沒有意義或意思重覆。若是由全國人大來決定和建議，那就會產生矛盾的解釋，因沒有理由由一個上級的機構向下一級的構機備案或得批准。故此唯一可能的機構只是中央人民政府。但若只能是由中央人民政府決定和建議那麼具體，在原先立法時沒有理由會不把它明確寫出來。
第三、法律解釋必須符合上文下理而不能斷章取義。附件一和二中「如需修改」的「需」必須以整份《基本法》來詮釋。這明顯是指《基本法》第45條和第68 條所訂明「根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則」來決定是否需要。若只有中央的政府機構才可以啟動機制，這解釋並不符合「一國兩制」的原則。香港特區若連啟動機制的權力也沒有，我們很難向國際社會說香港在「一國兩制」下是享有高度自治。香港特區有權啟動機制就等同獨立這說法是完全忽略了中央根據《基本法》在整個修改程序的最終決定權。附件二關於立法會的產生辦法雖只需向全國人大常委會備案，但要實施有關辦法必須修改香港特區的法律。全國人大常委會根據《基本法》第17 條若認為有關法律違反《基本法》，是可把法律發回香港特區。附件一關於行政長官的產生辦法更要得全國人大常委會批准。
此外若條件是「根據香港特別行政區的實際情況」，如果香港本身的政府機構連啟動的權力也沒有是不合常理的。法律解釋不應產生不合常理的後果。什麼政府機構能比香港特區自己的政府機構更了解香港的實際情況？
總的來說，一個更符合一般法律解釋原則的解釋是：香港特區立法會或行政長官都可以啟動附件一和二改變產生辦法的機制。在啟動時，它們必須向對方提出實質的建議。附件二的修改在得到雙方同意後就向全國人大委會備案，全國人大常委會若不同意，可把有關的法例發回。附件一的修改就必須得到全國人大常委會批准。中央仍保留兩種修改的最終決定權。

直選特首符行政主導

新華社發表文章，引述中央有關部門的負責人說：「未來特區行政長官和立法會的具體產生辦法，必須符合《基本法》的規定，堅持從實際情出發，循序漸進的原則，有利於鞏固和完善行政主導制，有利於社會各階層的均衡參與。中央政府在考慮這一問題時，最大的眼點是要有利於保持香港的長期繁榮穩定。」
要解讀這說話，我們必須先假設這說法是符合《基本法》有關規定的。有人理解這說話是指制訂07/08年行政長官和立法會產生辦法時，除要符合《基本法》已有的兩個原則：實際情和循序漸進外，還得符合3個額外的原則：
一、有利於鞏固和完善行政主導制；
二、有利於社會各階層的均衡參與；
三、有利於保持香港的長期繁榮穩定。
這3個額外的原則可能是源自基本法起草委員會主任委員姬鵬飛向由全國人大提交關於《基本法》的說明。
問題是姬主任的說明具有什麼法律地位。若一份對法律的說明能為法律文件加入新內容，無異是說姬主任個人的權力竟可凌駕通過《基本法》的全國人大。這明顯不符合法治和中國憲制。因此我們不能理解這3點是《基本法》以外的額外原則。它們頂多只能是在詮釋香港特區的實情這原則時所應考慮的因素。
普選本是最終目標
但在考慮這3點因素時，是否表示必然要排除07/08年普選行政長官和立法會？《基本法》45及68條明確規定行政長官和立法會最終以普選產生，換句話說，行政長官和立法會由普選產生必然是符合《基本法》的。這也是說，行政長官和立法會由普選產生必然也能符合這3點的要求。不然就會出現邏輯謬誤和不符合《基本法》的說法。難道我們會說行政長官和立法會由普選產生就必然會破壞行政主導、不利各階層的均衡參與和破壞香港的長期繁榮穩定？若是的話，為何《基本法》在最先的時候會定出普選為最終目標？即使是真有衝突的話，一些已明確寫出來的規定必然凌駕於那些隱含不明的原則性因素。
故以符合《基本法》的方法解讀中央有關部門負責人的說法，結論就會是，我們可以在考慮這3點因素和其他有關香港的實際情的因素後，決定07/08年行政長官和立法會是否普選，但這說法並沒有排除在07/08年就普選行政長官和立法會。
若有人選擇採用毋須符合《基本法》的解讀方法，當然可以得出不同結論，但那就要假設中央有關部門負責人會知法犯法，這就更加不可能了。

香港政制發展的法律問題

前言

香港特區政制發展專責小組提出了《基本法》中有關政制發展的一些法律問題。在香港討論香港特區政制發展時，也有人提出其他的法律問題。
涉及香港特區政制發展的條文包括《基本法》第45 條、第68 條、附件一和附件二。《基本法》第45 條第二款規定：「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。」
第68 條第二款規定：「立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。」
附件一第七節規定：「二零零七年以後各任行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批準。」
附件二第三節規定：「二零零七年以後香港特別行政區立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序，如需對本附件的規定進行修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。」
這些法律問題涉及政制發展的立法程序、諮詢程序、政制發展的原則和其他相關的法律問題。本文擬詳細探討這些法律問題，並根據法律解釋的原則詮釋有關條文。


法律解釋

有關香港特區政制發展的爭議，很多人認為實在是政治的問題而非法律的問題。故此解決也是在於政治的妥協而非法律的仲裁。的確，法律的方法不可以解決政治上的爭議，但若我們是相信法治的話，法治會為法律解釋定下了基本的規則，法律至少為政治的爭議定下了界線和最起碼的標準。
因此在解釋《基本法》相關的條文時，我們不能以政治的考慮點來任意扭曲條文的意思以達到其政治目的。當然我們不得不承認法律也只能定下一個規範，而在這規範內仍是可以容下超過一個法律的解釋。要選取那一個解釋，還是離不了政治。
香港特區終審法院首先在「吳喜玲案」[1]，然後再在「莊豐源案」[2]確認了普通法對《基本法》條文的解釋原則：「法院根據普通法解釋《基本法》時的任務是詮釋法律文本所用的字句，以確定這些字句所表達的立法原意。法院的工作並非僅是確定立法者的原意。法院的職責是要確定所用字句的含義，並使這些字句所表達的立法原意得以落實…法院不會把有關條款的字句獨立考慮，而會參照條款的背景及目的。法律釋義這項工作需要法院找出有關條款所用字句的含義，而在這過程中需要考慮該條款的背景及目的。這是一種客觀的探究過程。法院必須避免只從字面上的意義，或從技術層面，或狹義的角度，或以生搬硬套的處理方法詮釋文字的含義，也不能賦予其所不能包含的意思。」
有人認為《基本法》是中國法律，所以不應以普通法的原則來解釋。但我們若看中國法律解釋法律的原則，會發現其實相差不大。中國法律還未有對法律解釋原則有權威性表述如上述香港特區終審法院所定的原則。[3]但在參考幾位中國法律專家的著作後[4]，中國法律的解釋原則可以總結為以下幾點：
(1) 任何法律條文之解釋必須從文義解釋入手。
(2) 若採用文義解釋方法後，如沒有出現多於一個的法律解釋的可能性，那就只可以文義來解釋。
(3) 若採用文義解釋方法後，出現多於一個的法律解釋的可能性，就要參照條文在整份法律中的地位，即依其編、章、條款、項之前後關聯位置，或相關文的意思，闡明其規範意旨來選取適當的解釋。
(4) 也可以用立法解釋方法，探求立法者於制定法律時所作的價值判斷及其所欲實施的目的，以推知立法者的意思來選取適當的解釋。
(5) 若還不能確認法律的解釋，可以採用目的解釋方法，找出法律規範的目的，並以此為依據來闡釋法律有疑問的地方。
(6) 但無論如何，任何解釋不得超過法律條文文義可能的範圍。
因此，無論是普通法或是中國法律的解釋原則，我們也可以得出近似的解釋原則，那就是以法律條文的文義來定出一個最起碼的框框。在這框框內，政治的觀點可能會影響在解釋時應採用那一種解釋方法；或是給與甚麼比重予不同的解釋方法；或是在引用不同的解釋方法時有不同的結論。不過，任何的解釋都不可以超越法律條文的文義來定出的那一個框框。[5]


循序漸進

第45條和68條為行政長官和立法會的產生辦法定下兩個原則：循序漸進和香港特別行政區的實際情況。涉及政制發展原則的其中一個法律問題是循序漸進包含甚麼要點。
第一、「循序」假設了一個「序」，這「序」也可以說是發展的次序或時間表。附件一和附件二正為特區首十年定下了發展的時間表。不過這時間表所規定的時期到07/08年就完結。正如當一個學期結朿，學校就得制定新的時間表而不能用上一學期的時間表上課，所以我們必須為07/08年後的產生辦法再定一個新的時間表。
第二、「漸進」的「漸」是相對性的，可以快一點可以慢一點。但「進」卻是有絕對性的意思，進必是向前而不能後退和停頓。這「進」也必然是朝向普選發展的。
第三、雖然「漸進」的「漸」是可以快一點也可以慢一點，但這個「漸」的發展速度也要符合《基本法》其他條文的理解。最直接的就是附件一和附件二本身。從附件二我們可以看到立法會中由普選產生的議員由20人(三份一)進到24人(五分二)再進到30人(二份一)。每一屆都是有進展的。依此理解「漸進」是每屆都要有進展的，而不會是進一屆停一屆的。同樣，從附件一我們看到由400人的推選委員會進到800人的選舉委員會，也是每屆皆有進展的。
因此行政長官07年和立法會08年的產生辦法必然要較之前的產生辦法更為與普選貼近。簡單來說，循序漸進這原則告訴我們07/08年的產生辦法必然要與之前的產生辦法不同，而另一原則香港特區的實際情況則是涉及這漸進的發展速度而言。既然如此，政制諮詢是必要在07年前儘早進行，以使特區有充足的時間為07/08年新的產生辦法立法和讓各方部署選舉。
第四、「漸進」的「漸」雖然是相對性的，可以快一點可以慢一點，但這個「漸」的發展速度也要符合《基本法》其他條文的理解。附件一和附件二提供了最直接的參照。
根據附件二立法會中由普選產生的議員由20人(三份一)進到24人(五分二)再進到30人(二份一)。不單每一屆都是有進展，而且每一次進展的幅度都是有所遞升的。第二屆進到第三屆的幅度是較第一屆進到第二屆的幅度為大。因此第三屆進到第四屆的幅度又當比第二屆進到第三屆的幅度為大。而進程的方向都是以朝向全面普選而發展的。以此推算，第四屆立法會至少要有40人(三份二)的議員是由普選產生。這是循序漸進的原則為08年立法會選舉定下了最起碼的進程。在08年我們能否在這最起碼的進展再向前走至立法會全部議員由普選產生，就視乎另一個原則香港特別行政區的實際情況而定了。
同樣根據附件一，行政長官的產生辦法由400人的推選委員會進到800人的選舉委員會，也是每屆皆有進展的。我們也看到這進展是朝向行政長官最終由普選產生的。細看這進程，不單是人數有所遞升，而更是在產生辦法上是有質的轉變的。推選委員會的成員都是由全國人大設立的香港特區籌委會挑選的，香港市民並沒有直接的參與權。但選舉委員會有部份成員是由香港市民普選產生如由普選產生的立法會議員。部份香港市民也可直接選舉他們所屬界別的代表進入選舉委員會。要繼續產生辦法需質變和變化幅度較之前的轉變更大這進程，只是擴大選舉委員會的人數是必然不符合循序漸進的原則。即使是把選舉委員會四個界別的組成比例改變也不能符合這原則。要符合最起碼的進展的要求，選舉委員會的成員得全部是由香港市民普選產生。這由市民普選產生的選舉委員會應如何組成或可否更進一步讓行政長官由普選產生則視乎另一個原則香港特別行政區的實際情況而定了。
依此理解，政制諮詢當以三份二的立法會議員由普選產生和選舉委員會的成員全部是由香港市民普選產生為起點，再根據香港的實際情況來決定可否在07/08年就實行立法會全部議員由普選產生和行政長官由普選產生。


香港特別行政區的實際情況

另一個政制發展的原則是第45 條和68條所指香港特別行政區的實際情況的實質意思是甚麼。
第一、產生辦法是要依據香港特別行政區的實際情況和循序漸進這兩個原則來規定的。這也是說有關規定是要同時符合兩個原則而不能只符合其中一個原則或是以一個原則來規限另一個原則。因此我們不能以香港特別行政區的實際情況來作為不需循序漸進的理由。若循序漸進的理解是要07/08年的產生辦法必然與之前的產生辦法不同，並且也已定下了最起碼朝向普選的進展幅度，那香港特區的實際情況的理解就只能用於釐定在07/08年可否就實行立法會全部議員由普選產生和行政長官由普選產生。
第二、《基本法》規定實際情況是香港特別行政區的實際情況而非籠統地說實際情況。因此台灣總統大選的結果，台灣民眾對一國制的想法甚至北京政府領導人對香港民主發展的看法也不應考慮因它們都不是「香港特別行政區」的實際情況。有人說香港政制發展屬中央與香港特區關係的問題，這可能是對的但中央與香港特區關係卻不能是規定行政長官和立法會的產生辦法時要考慮的因素。香港政制發展屬中央與香港特區關係是體現在附件二的修改要向全國人大常委會備案和附件一的修改要得全國人大常委會批准。
第三、要理解和引用一些法律原則，決策者必需考慮所有有關的因素，也不能考慮任何無關的因素。甚麼是這法律原則有關的因素和無關的因素，就視乎法律原則的上文下理。[6]香港特別行政區的實際情況就是現在要引用的法律原則，而它的上文下理是關於：(1) 香港特區行政長官和立法會的產生辦法的規定；(2) 這些辦法都是朝向以最終由普選產生為目標；及(3)這目標要循序漸進來逹到。換句話說，有關的因素只能是那些涉及這三方面的因素，其他都一律是無關的因素。
以此推論，下列的因素在引用香港特別行政區的實際情況這法律原則時，當屬有關的因素：
(1) 香港特區的政治、社會及經濟情況是否可支持香港在07/08年就實行全面普選；
(2) 香港特區的選民素質(如教育水平)是否可支持在07/08年就實行全面普選；
(3) 香港特區市民是否有強列的訴求希望在07/08年就實行全面普選；和
(4) 香港特區現行的政治體制是否存在根本的問題(如政治認受性薄弱而影響到管治)而須透過全面普選來解決。


兩個政制發展原則，孰優孰次？

有人提出在兩個政制發展原則之間，香港特區的實際情況應優先於循序漸進。[7]這理解的後果是若某種發展是符合香港特區的實際情況的話，那循序漸進的原則可以有限度地不用跟從。提出者多是認為07/08年行政長官和立法會就可全面由普選產生。但這說法的問題是它既可支持在07/08年就全面進行普選，但它也可反過來支持07/08年不用全面普選，一切就完全視乎如何理解香港特區的實際情況。這說法也假設了07/08年全面進行普選是不符循序漸進的原則，故以香港特區的實際情況優於循序漸進的原則來支持07/08年就可進行全面普選。
但從有關條文的結構看，這說法並不成立。雖然香港特區的實際情況是置於循序漸進之前，但那並不表示香港特區的實際情況必然是優先於循序漸進。兩個原則是以「和」這個連接詞連系在一起的。較合文義和簡單的理解是兩個原則都同等重要。行政長官和立法會的產法辦法的規定要同時符合兩個原則。
兩個原則之間也是存在一些分別的。香港特區的實際情況這原則本身是沒有可直接執行的部份，而需透過進一步的詮釋以掌握甚麼實質的考慮是香港特區的實際情況和如何把這些實質的考慮引用於規定行政長官和立法會的產法辦法。至於循序漸進這原則，其內容至少有一些部份是可以直接被引用的。如上所述，「進」是有一個絕對性的意思，是可以直接引用於規定行政長官和立法會的產法辦法。同樣，那個「序」若是存在的話，它也是可以被直接引用。「循」在意思上可能有多一點的詮釋空間，但大體上其意思是較明確的，故在引用時也應可以較直接。惟一需進一步詮釋的是「漸」的意思。這「漸」的速度有多快就需要依靠另一個原則或《基本法》的其他條文來確定。
若兩個原則是平排的、是同等重要的，而其中一個原則有一部份是可以直接被引用的，那任何的解釋都應先符合這些可直接被引用的部份。以原則中不可以直接被引用的部份來縮減己可直接引用部份是不合理的。在引用了可直接引用的部份後，那已可把可能的解釋減少，只要再繼續詮釋兩個原則中其他需要進一步解釋的部份，以兩個原則來互相引証，並以《基本法》的其他條文來協助選取適當的解釋，那就能把可能的解釋的範圍進一步縮小。
以此來理解兩個政制發展原則之間的關係和實質上去說，循序漸進可為香港特區政制發展定下一個起碼的進程，確定07/08年行政長官和立法會的產法辦法起碼要發展到某一個階段。香港特區的實際情況的理解則用於確認行政長官和立法會能否在07/08年就全面以普選產生。


是否存在其他的政制發展原則？

新華社發表一篇文章引述中央有關部門負責人說:「未來特區行政長官和立法會的體產生辦法，必須符合《基本法》的規定，堅持從實際情況出發，循序漸進的原則， 有利於鞏固和完善行政主導制，有利於社會各階層的均衡參與。中央政府在考慮這一問時，最大的著眼點是要有利於保持香港的長期繁榮穩定。」[8]
要解讀這說話，我們必須先假設這說法是符合《基本法》有關規定的。有人理解這說話是指制定07/08年行政長官和立法會的體產生辦法時，除要符合《基本法》已有的兩個原則：實際情況和循序漸進外，還得符合三個額外的原則：(1)有利於鞏固和完善行政主導制；(2)有利於社會各階層的均衡參與；(3) 有利於保持香港的長期繁榮穩定。這三個額外的原則可能是源自《基本法》起草委員會主任委員姬鵬飛向由全國人大提交關於《基本法》的說明。
問題是姬主任的說明具有什麼法律地位。若一份對法律的說明能為法律文件加入新的內容，那無異是說姬主任個人的權力竟可凌駕通過《基本法》的全國人大。這明顯是不符合法治和中國的憲制。因此我們不能理解這三點是《基本法》以外的額外原則。它們頂多只能是在詮釋香港特區的實情況這原則時所應考慮的因素。其實這三點已包括在上文所列香港特區的實際情況的有關因素。
但在考慮這三點因素時，那是否就表示必然要排除在07/08年普選產生行政長官和立法會呢﹖《基本法》第45及第68 條明確規定行政長官和立法會是最終以由普選產生為目標的。換句話說，行政長官和立法會由普選產生必然是符合《基本法》的。這也是說，行政長官和立法會由普選產生必然也能符合這三點的要求。不然就會出現邏輯上的謬誤和不符合《基本法》的說法。難道我們會說行政長官和立法會由普選產生就必然會破壞行政主導，不利各階層的均衡參與和破壞香港的長期繁榮穩定﹖若是的話，那為什麼《基本法》在最先的時候會定出普選為最終的目標﹖即使是真有衝突的話，一些已明確寫出來的規定必然凌駕於那些隱含不明的原則性因素。
故此以符合《基本法》的方法解讀中央有關部門負責人的說法，結論就會是我們可以在考慮這三點因素和其他有關香港特區的實際情況的因素後決定07/08年行政長官和立法會是否由普選產生，但這說法並沒有排除在07/08年就普選產生選行政長官和立法會。
若有人選擇採用不需符合《基本法》的解讀方法，那當然可以得出不同的結論，但那就要假設中央有關部門負責人會知法犯法，那就更加不可能了。


政制發展的立法程序

政制發展專責小組提出《基本法》附件一及附件二中行政長官及立法會產生辦法的修改當用甚麼立法方式處理。
小組提出了幾個立法的可能性：(1) 經《基本法》第159條的修改程序修改附件一及附件二；(2) 修改附件一及附件二原則性的規定，然後以香港特區本地立法配合落實新規定；(3) 修改香港特區本地的選舉法例。
就第一個選擇，原則上所有《基本法》的條文都得依據《基本法》第159條由全國人大才能修改。《基本法》的附件也應是《基本法》的條文，故此修改附件的程序原則上也應依據《基本法》第159條的規定，除非《基本法》的條文另有規定。《基本法》第18 條就是另有規定的一個例子。第18 條規定全國人大常委會可對列於附件三的法律作出增減。附件三的內容是可以由全國人大常委會修改而非由全國人大依據《基本法》第159條來修改。
現在的問題是附件一及附件二所述的修改程序是否屬另有規定。姬鵬飛主任在《關於中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）及其有關文件的說明》非常清楚指出行政長官的具體產生辦法由附件規定是要讓修改可以「比較靈活，方便在必要時作出修改。」同樣立法會的具體產生辦法由附件規定，「也是考慮到這樣比較靈活，方便必要時作出修改。」依此理解，制定《基本法》時，立法的原意應是讓附件一和附件二可以用較靈活的方法來修改。因此附件一和附件二所列的修改程序應是另有的規定，要修改附件一和附件二的內容是不用先由全國人大依據《基本法》第159條來修改。
再且，附件二第三節是訂明：「如需對本附件的規定進行修改」，那就得根據附件二第三節所列的程序。這明顯是指附件二的修改程序是在《基本法》第159條以外的規定。雖然附件一第七節只是說：「二零零七年以後各任行政長官的產生辦法如需修改」，少了附件二的「對本附件的規定」，但在上面所引述姬鵬飛主任的說明，他並沒有區分附件一和附件二。所以若附件二可以不用依據《基本法》第159條來修改，附件一也應可以不用依據《基本法》第159條來修改。它們同樣地都可以依據其本身所列的程序來修改。
即使有人不同意這說法，認為附件一有別於附件二是要由全國人大依據《基本法》第159條來修改，但要修改07年以後各任行政長官的產生辦法卻不一定涉及修改附件一。附件一第七節是說「二零零七年以後各任行政長官的產生辦法如需修改」，而不是說「附件一如需修改。」正因附件一沒有如附件二用上「對本附件的規定」的說法，因此要修改行政長官的產生辦法甚至不用修改附件一。
就第二個選擇，有人認為附件一及附件二中行政長官及立法會產生辦法的修改屬憲法層面，故得先對附件一及附件二作原則性的規定，然後以香港特區本地立法配合落實新規定。不論《基本法》附件一及附件二中行政長官及立法會產生辦法的修改是否屬憲法層面，但在法律上要修改附件一及附件二卻不一定要先作原則性規定的安排。
《基本法》其實已有修改附件的安排，並且有修改附件的實例。《基本法》第18 條規定全國人大常委會可對列於附件三的法律作出增減。全國人大常委會在1997 年7 月1 日及1998 年11 月4 日先後兩次通過關於對附件三所列全國性法律增減的決定。[9]全國人大常委會並沒有在作出這兩個決定前先對附件三作出原則性的規定，或是先制定修改附件三的程序細則。附件三如是，那麼沒有理由要對附件一和附二的修改有不同安排。
在處理《基本法》其他涉及程序安排的條文如《基本法》第17條香港特區立法機關制定的法律報全國人大會常委員備案；甚至一些沒有明文規定的程序安排如行政長官根據《基本法》第43條和第48(2)條向國務院提交報告，再由國務院向全國人大會常委員提請解釋《基本法》，我們都見不到要先作原則性的規定才依《基本法》所訂的程序來執行或實施有關的安排。
再且，這些原則性規定應由國務院、全國人大常委會或是全國人大來作出，《基本法》竟然完全沒有提到。我們很難想像制定《基本法》時起草委員會和全國人大會如此大意沒有把這麼重要的程序安排作出明確規定。
因此在修改附件一及附件二中行政長官及立法會產生辦法前，對附件一及附件二作原則性的規定是並不需要的。其實最簡單直接的解釋就是只需根據附件一和附件二各自所定的修改程序就應可以改變有關的產生辦法。在解釋法律時，若有簡單直接的解釋就能處理問題，我們就不用找上複雜甚至是會產生不明確理解的解釋。
雖然在憲制上可簡單直接引用附件一和附件二各自所定的修改程序，但在香港本土就不能只是修改香港特區本地的選舉法例。在此以外，香港特區立法會的議事規則也要作出相應修改。第一、有關議案的會議規則可能要修改加入通過涉及附件一和附件二的議案的程序。第二、議事規則關於立法會所通過法案交行政長官簽署和行政長官向立法會提出議案的規定也要修改以包括附件一和附件二的相關修改，這就能顧及修改建議是由行政長官向立法會提出或是立法會先通過修改議案再交行政長官同意這兩種情況。
如上所述，《基本法》現已有程序是關於立法會就所制定的法律向全國人大常委會備案[10]。把這擴大至向全國人大常委會報交附件二的修改議案作備案和附件一修改建議待全國人大常委會決定是否批准，應沒有什麼原則上的問題。同樣行政長官也可向全國人大常委會報交附件二的修改議案作備案和附件一修改建議待全國人大常委會決定是否批准。全國人大常委會可通過決定批准或拒絕批准由香港特區所交來的修改建議，這並不涉及香港特區的法律，全國人大或全國人大常委會也不用額外制定新的法規。在交全國人大常委會備案或交全國人大常委會批准並取得批准後，香港特區就可制定相關的選舉法律了。


二零零七年以後

另一個法律問題是《基本法》附件一中「二零零七年以後各任行政長官」是否包括07年那一任行政長官。若「二零零七年以後各任行政長官」不包括07年那一任行政長官，那麼香港特區就不需在07 年前就對行政長官產生辦法進行諮詢。
這條文的句式是以一個時間單位來指定一個時間以後的安排。時間單位可以是年、月、日，時間單位不同不會改變解釋的原則。有關的法律解釋原則主要有三個。第一個原則是看文字表面的意思，要了解文字表面的意思，我們可以日常用法為例：女兒說謊，但因她肯認錯故爸爸原諒她對她說：「爸爸原諒妳，但今日以後不要再說謊了。」假若女兒以「二零零七年以後」不包括07年來理解這話，她就只需由明天開始不說謊，在今日她仍可以繼續說謊。這種理解完全違反日常的用法，是文字表面意思不能接納的。
　　第二個原則是看文字的上文下理，《基本法》在其他條文也有相類似的句式。《基本法》第24條第3（1）款規定香港特區永久性居民包括：「在香港特區成立以前或以後在香港出生的中國公民」。全國人大通過設立香港特別行政區的決定中規定自一九九七年七月一日起設立香港特區，那也是說香港特區成立是指一九九七年七月一日。若一九九七年七月一日以前或以後並不包括九七年七月一日，那麼那一日在香港出生的中國公民將不享有香港特區永久性居民的身份。這種解釋會製造一個法律上的真空。
　　與附件一更有關連的上文下理就是附件二關於立法會產生辦法的條文。附件二也有相類似規定：「二零零七年以後香港特別行政區立法會……」同樣的問題是07年後立法會是否包括07年那一屆立法會。若非設立臨時立法會，第三屆立法會的任期會與第二任行政長官的任期同時在07年屆滿。若立法時希望「二零零七年以後」立法會不包括07年那一屆，附件二應包括第四屆立法會的產生和組成方法，但附件二卻只包括了第二及第三屆的產生和組成方法。附件一和附件二都是有關香港特區政制重要部份的產生辦法，理解上應一致。
　　第三個原則是看立法的目的，我們可從立法的背景文件看到立法的目的。《基本法》的立法背景文件必然包括基本法起草委員會主任委員姬鵬飛向由全國人大提交關於《基本法》的說明。在說明中，姬鵬飛主任說：「附件一對行政長官的產生辦法作了具體規定，在一九九七年至二零零七年的十年內由有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生，此後如要改變選舉辦法，由立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意並報全國人大常委會批准。」
　　姬鵬飛主任明確指出附件一只是對行政長官的產生辦法在1997至2007年的十年作了具體規定，關鍵的是他明顯有「十年」的概念，若「二零零七年以後」不包括07年，那他應說十五年。
　　從幾個法律解釋的原則來看，我們都可得出同樣的結論：「二零零七年以後各任行政長官」是包括07年那一任的行政長官，所以檢討行政長官產生辦法的諮詢應立即展開，不宜再拖。


啟動機制

有人提出解釋《基本法》附件一及附件二有關07/08年以後行政長官和立法會產生辦法，認為條文中「如需修改」這條件是由中央來判斷。[11]這解釋能否成立是關於要啟動政制改革諮詢有甚麼法律條件。
第一、若解釋會帶來含糊不清的後果，這解釋不可能是立法原意。[12]上述的解釋所指的「中央」非常含糊。在《基本法》中曾提及的中央政府機構包括了全國人大、全國人大常委會和中央人民政府即國務院。在每一處涉及中央的條文都是清楚指明是由那一個中央政府機構來行使有關權力。若《基本法》的原意是由中央的政府機構來決定「如需修改」這條件是否成立，那必會指明是由那一個中央的政機構來行使這權力而不會那麼含糊地只是指由中央來決定。
第二、法律條文尤其是涉及程序或機制的條文，在解釋時必須避免使運作出現混亂。[13]「如需修改」這條件若是由中央的政府機構來決定，那中央的政府機構在決定有需要修改時，它也應同時提出實質的修改建議。若不是這樣，那就可能產生混亂，因在沒有明確規定下香港的政府機構如立法會或行政長官可能同時提出實質建議或是兩者都不提出。當然許的解釋可以訂明中央的政府機構在作出決定時須同時指明由香港的那一個政府機構去提出實質的建議。但若程序的安排是那麼的詳細，原先立法時沒理由會不把它明確寫出來。
假若中央的政府機構在決定有需要修改時也會提出實質的建議，上述的解釋又會違反另一個法律解釋原則。法律解釋不應產生無意義、重覆或矛盾的後果。[14]若是由全國人大常委會來決定和建議，那就會是全國人大常委會先建議再向自己備案或得批准，解釋變得沒有意義或意思重覆。若是由全國人大來決定和建議，那就會產生矛盾的解釋，因沒有理由由一個上級的機構向下一級的構機備案或得批准。故此唯一可能的機構只是中央人民政府。但若只能是由中央人民政府決定和建議那麼具體，在原先立法時沒有理由會不把它明確寫出來。
第三、法律解釋必須符合上文下理而不能斷章取義。附件一和二中「如需修改」的「需」必須以整份《基本法》來詮釋。這明顯是指第45條和第68 條所訂明「根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則」來決定是否需要。若只有中央的政府機構才可以啟動機制，這解釋並不符合「一國兩制」的原則。香港特區若連啟動機制的權力也沒有，我們很難向國際社會說香港在「一國兩制」下是享有高度自治。香港特區有權啟動機制就等同獨立這說法是完全忽略了中央根據《基本法》在整個修改程序的最終決定權。附件二關於立法會的產生辦法雖只需向全國人大常委會備案，但要實施有關辦法必須修改香港特區的法律。全國人大常委會根據《基本法》第17 條若認為有關法律違反《基本法》，是可把法律發回香港特區。附件一關於行政長官的產生辦法更要得全國人大常委會批准。
此外若條件是「根據香港特別行政區的實際情況」，如果香港本身的政府機構連啟動的權力也沒有是不合常理的。法律解釋不應產生不合常理的後果。[15]什麼政府機構能比香港特區自己的政府機構更了解香港的實際情況？
總的來說，一個更符合一般法律解釋原則的解釋是：香港特區立法會或行政長官都可以啟動附件一和二改變產生辦法的機制。在啟動時，它們必須向對方提出實質的建議。附件二的修改在得到雙方同意後就向全國人大委會備案，全國人大常委會若不同意，可把有關的法例發回。附件一的修改就必須得到全國人大常委會批准。中央仍保留兩種修改的最終決定權。


如需修改

有人又提出附件一及附件二中行政長官及立法會產生辦法是用了「如需修改」這說法，故有可能出現「毋需修改」的情況。[16]若是「毋需修改」，那就可以沿用07/08之前的產生辦法產生行政長官和立法會。他再進一步說若要改變行政長官及立法會產生辦法，就得修改附件一和附件二。這對「如需修改」的解釋是違反法律的解釋原則，故以此推斷的兩點結論都不能成立。
首先，解釋法律並不能單單依靠一個字或是一個詞語，而需以整份法律文件的上文下理來詮釋。若有關法律分為本文和附件，在解釋上本文的規定和附件的規定是不應出現衝突的。但若真的出現衝突，本文的規定也應凌駕於附件的規定。當然最理想的是以解釋來達致本文和附件的規定相協調。
以上述對「如需修改」的解釋，當中的「需」是實質的需要，故他有「毋需修改」的引伸。假設這「需」真是實質的需要，那就是說附件一及附件二中行政長官及立法會產生辦法只有在有實質需要的情況下才可以修改。但甚麼才是有實質的需要呢？
《基本法》本文對行政長官及立法會產生辦法是有明文規定的。第45條和第68 條都定下了行政長官及立法會產生辦法都得「根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定」。要協調兩者的解釋，附件一和附件二的「需」當是指在第45條和第68 條兩個原則下是有實質的需要來說的了。這也即是說這「需」必須同時符合這兩個原則。
就以循序漸進這原則來分析，如行政長官及立法會產生辦法在符合循序漸進這原則下有實質需要時，那就得修改。如上所述我們不用循抽象地解釋循序漸進，因《基本法》附件一關於第一屆和第二屆行政長官的產生辦法和附件二關於第一、第二及第三屆立法會的產生辦法已具體說明循序漸進的意思。
細看它們的產生辦法，這裏再重申上述我們得出的幾點結論：第一、之後一屆的產生辦法與之前一屆的產生辦法都是不同的。第二、之後一屆的產生辦法較之前一屆的產生辦法是更貼近全面普選這最終目標的。第三、屆別之間的進展幅度是逐步遞升的。以此我們可以看到要符合循序漸進的原則，07/08年行政長官及立法會產生辦法必然要：(1) 與07/08年之前的產生辦法不同；(2)較07/08年之前的產生辦法更貼近全面普選這最終目標；(3) 與07/08年前的產生辦法之間的遞升幅度應較之前屆別之間的遞升幅度為大。
但無論怎樣，要符合本文有關條文的規定， 07/08年行政長官及立法會產生辦法就一定要修改。這樣，若「如需修改」的「需」是實質的需要，那「如需修改」就會失去意思了。要讓「如需修改」保留意思，那就只可把「如需修改」定為規定行政長官及立法會產生辦法在本文兩個原則以外的一個獨立原則。「需」可獨立地理解而不用理會本文的兩個原則。更甚的是把「「如需修改」置於本文兩個原則之上，那麼若「毋需修改」，那連循序漸進的原則也不用跟從。但這種理解是明顯違反法律解釋原則的。
要使本文兩個原則和附件「如需修改」的規定相協調，「如需修改」的「需」不可以是實質的需要，而只能是程序上的需要。在根據本文兩個原則定了07/08年行政長官及立法會產生辦法的產生，那就在程序上「需」根據附件一和附件二的程序安排對產生辦法作出修改。
也有人提出若附件一行政長官在07年就一定要由普選產生，在起草《基本法》時就不會寫「如有需要」，當時就可以寫07年就要普選了。[17]但這說法不符合法律解釋原則和過去香港特區政府和全國人大常委會對《基本法》的理解。
在普通法原則下：(1)法律禁止的，所有人都不可以作；(2)法律沒有禁止的，人民就可以作；(3)法律沒有授權的，政府就不可以作；(4)法律明文保障的，政府就有責任去保護。[18]普選行政長官是香港市民的權利，也是《基本法》明文確認了的，政府是有責任去保障，這也沒有法律禁止。蕭的說法是違反了普通法的原則，因沒有規定的並不代表不可以作。
再且，過去香港特區政府和全國人大常委會也曾在《基本法》沒有明文規定下作了某些行為，明顯與蕭的說法不符。在1999年行政長官就曾根據《基本法》第43條和第48(2)條向國務院提交報告，再由國務院向全國人大會常委會提請解釋《基本法》。第43條規定行政長官對中央人民政府和香港特區負責。第48(2)條規定行政長官負責執行《基本法》和依照《基本法》適用於香港特區的其他法律。兩項條文皆沒有明文規定行政長官可向國務院提交報告，再由國務院向全國人大會常委會提請解釋《基本法》。若《基本法》沒有明文規定的就不可以作，那行政長官就是違反《基本法》了。
另一個例子就是全國人大常委會在收到提請後解釋了有關的《基本法》條文。《基本法》第158(3) 條只是規定香港特區法院在某些情況下得提請全國人大常委會對涉案的《基本法》條款作出解釋。雖然《基本法》第158(1) 條規定《基本法》的解釋權屬於全國人大常委會，但也沒有明文規定全國人大常委會可以直接或在沒有香港特區終審法院提請的情況下解釋《基本法》。若《基本法》沒有明文規定的就不可以作，那連全國人大常委會也是違反《基本法》了。反之，全國人大常委會的做法正正表示，《基本法》沒有明文規定07年普選行政長官並不是說07年不可以普選行政長官。


最終

《基本法》第45條是規定行政長官的產生辦法：「最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。」有人提出第45條用上「最終」，那就應理解為行政長官的產生辦法要到了2047年或是2037年才可以由普選產生，但絕不可以是2007年。[19]他理解「最終」是時間性的，也可以說是「終結的時間」。本文擬指出這說法不符合法律解釋原則。
《基本法》第45條是規定了行政長官的產生辦法是根據「香港特區的實際情況」和「循序漸進」這兩個原則來規定的，也只有這兩個規範性的原則。在解釋上，規範性的原則條文是不可以用這條文以外的要求來限制的。兩個規範性原則中的「循序漸進」是一個有關時間性的原則，也是一個發展的原則。這發展的方向是以由普選產生為目標。「最終」這說法是指一個發展的「終點」，而這個終點就是由普選產生。為什麼說「最終」是「終點」而非「終結的時間」呢？首先、這說法無異是在兩個規範性原則中有關時間性的原則加上另一個時間性的「最終」原則。這不符合條文的結構。再且，「最終」是用於「達至…普選產生的目標」的一句中，在結構上「最終」是更貼近於「目標」，那是作為「終點」而非「終結的時間」。
即使「最終」是指「終結的時間」，那終結的時間也不一要等到2047年或2037年。第68條有關立法會產生辦法也有相類似的規定。在2004年立法會已有一半議員是由普選產生，根據之前數屆普選的進程，到2008年的立法會至少要有三之二的議員是由普選產生。若要到了2037年才可以全部議員由普選產生，那麼在2008至2037年間的那麼多屆立法會產生辦法就很難符合循序漸進的原則了。
同樣的理解也應用於第45條。因此「最終」只是為普選行政長官定下了一個底線，即在2047年前行政長官一定要是以普選產生。除了附件一定下了首十年行政長官的產生辦法外，即第一任和第二任行政長官不可以由普選產生，在第三任起，《基本法》就沒有禁止行政長官是由普選產生。《基本法》沒有禁止的，為甚麼不能作呢？


第四屆立法會的法律真空

政制發展專責小組提出倘若對是否修改二零零七年以後的立法會產生辦法不能達成共識，以致未能啟動或完成附件二第三節所規定的修改程序，是否會出現法律真空，以致第四屆立法會無法組成，或是否可以理解為第四屆立法會可繼續沿用第三屆立法會的產生辦法而組成。
香港一直尊崇法治，而《中華人民共和國憲法》第5 條也規定「依法治國」。能否就政制發展達成共識是一個政治問題，但任何政治問題也不能超越法律所定下的界限。這是法治最起碼的要求。
附件二只規定了第一屆、第二屆和第三屆立法會的組成方法。第三節提到關於二零零七年以後的立法會的產生辦法，這也是說第四屆及以後的立法會。根據《基本法》第68 條「循序漸進」的原則，第四屆立法會的產生辦法是不能沿用第三屆立法會的產生辦法而組成的，因那會造成政制發展的停頓，而沒有漸進。「循序漸進」的原則也不容許進一屆停一屆的。
同時，在解釋法律時，任何會產生法律真空的解釋是絕不會被採納，因那絕不會是立法的原意。[20]我們很難想像起草委員會或是全國人大在制定《基本法》時會容許這種立法真空出現。
故此若既要「循序漸進」又不會出現法律真空，在法律上第四屆立法會的產生辦法必然要變，且要更為貼近全面普選這最終的目標。無論各方能否就第四屆立法會全部議員由普選產生或發展的進度達成共識，這政治的考慮也不可以違反法律所定下最低的要求。各方在尋求政治的共識時也必須知道這法律上的底線。在這底線之上，各方仍可堅持己見，但法律的底線不可以超越的。不然香港一直所尊崇的法治和國家正努力建立的以法治國原則，就會因此而付緒流水了。


備案

有人提出即使根據附件二第三節立法會全體議員三分之二多數通過及行政長官同意，修改了07年以後立法會的產生辦法，報全國人大常委會備案時，全國人大常委會也可以不接受備案。
備案在法律上的意思就是存一個記錄，備案並不影響有關法律或法案本身的合法性和法律效力。附件二第三節是規定立法會全體議員三分之二多數通過及行政長官同意，就可修改附件二的規定，但在程序上還得報全國人大常委會備案。備案的程序安排也見於《基本法》第17(2)條。第17(2)條就規定香港特區的立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案，但備案不影響該法律的生效。這我們可以看到備案不影響有關法律或法案本身的合法性和法律效力。
根據第17(3)條，全國人大常委會如認為香港特區立法機關制定的法律不符合《基本法》關於中央管理的事務及中央和香港特區的關係的條款，的確可將有關法律發回，經發回的法律也會失效。但這是指備案之後的程序安排，而非備案本身。而且第17(3)條只適用於香港特區立法機關制定的法律，但根據附件二立法會全體議員三分之二多數通過及行政長官同意修改了的，是附件二的規定，而並不是香港特區立法機關制定的法律。
當然，在修改了附件二的規定後，香港特區立法機關還是要制定相關的選舉法律報全國人大常委會備案。全國人大常委會也是可根據第17(3)條，如認為有關選舉法律是不符合《基本法》關於中央管理的事務及中央和香港特區的關係的條款，把它發回。但修改附件二頂多就是全部立法會議員由普選產生，而這是《基本法》第68 條已確認了的，我們很難想像執行附件二修改決議的選舉法律會與《基本法》關於中央管理的事務及中央和香港特區的關係的條款有衝突。除非有關選舉法律規定立法會議員不用效忠中華人民共和國香港特區或是容許超過百分之二十的立法會議員由非中國籍的香港特區永久性居出任等如此極端的情況，我們實很難想像全國人大常委會會根據第17(3)條把有關的選舉法律發回。
因此，在《基本法》之下，只有發回法律，而不會有不接受備案的情況出現。


總結

雖然任何法律的理解必然涉及政治的取態，但法律問題之為法律問題而非政治問題是在於法律理解仍需依據一定的法律原則，而不是單靠權力或人數。一方面法律條文為法律解釋定下一個範圍，任何解釋都不能超越法律文字所可以承載的。另一方面，法律的解釋原則是建於理性的基礎，需符合一定的合理性和邏輯性。這也就是說要講道理。要講道理就不是單單把要求講出來，而更要清楚解釋這要求的理據所在，讓公眾去評論。
基於法律解釋的根本原則，就香港特區政制發展尤其是07/08年行政長官和立法會的產生辦法，我們可以總結為以下幾點：
(1) 第四屆立法會至少要有40人(三份二)的議員是由普選產生。
(2) 第三屆行政長官起碼是由一個成員全部是由香港市民普選產生的選舉委員會產生。
(3) 行政長官和立法會能否在07/08年就全面以普選產生可視乎香港特區的實際情況來決定。
(4) 政制發展的具體方案可由立法會或行政長官分別向對方提出。若立法會辦生產法得到雙方同意，就向全國人大委會備案。若行政長官的辦生產法得到雙方同意，就提交全國人大常委會批准。中央仍保留兩種修改的最終決定權。


[1] Ng Ka Ling v Director of Immigration [1999] 1 HKLRD 315.
[2] The Director of Immigration v. Master Chong Fung Yuen (FACV No. 26 of 2000)
[3] 2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》只是規定在下列情況：(1)法律的規定需要進一步明確具體含義的；和(2)法律制定後出現新的情況，需要明確適用法律依據的；全國人大會常委會可解釋法律(見第42條)。但立法法卻沒有規定法律解釋的原則。
[4] 梁慧星著：《民法解釋學》，中國政法大學出版社1995年版，第213-247頁；蕭金明著：「立法解釋基本問題」，在周旺夫編：《立法研究》第一卷，法律出版社2000年版；李閩著：「立法解釋若干問題研究」，在周旺夫編：《立法研究》第一卷，法律出版社2000年版。
[5] Walter Sinnott-Armstrong and Susan J. Brison, “A Philosophical Introduction to Constitutional Interpretation,” in Walter Sinnott-Armstrong and Susan J. Brison (ed) Contemporary Perspectives on Constitutional Interpretation (1993).
[6] Wade and Forsyth, Administrative Law (Oxford University Press, 8th ed. 2000) p 377-385.
[7] 湯家驊：《實際情況才是主導原則：解讀蕭蔚雲旋風》，《明報》，論壇版，2004年1 月21 日。
[8] 《明報》，2004年2 月11 日。

[9] 1997年7 月1 日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十六次會議通過及1998年11 月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過。
[10] 見《基本法》第17條。
[11] 前草委許崇德接受香港電台的訪問提出的意見，見《明報》，2003年12 月6 日。
[12] Bennion, Statutory Interpretation, (Butterworths, 4th ed, 2002), p 682.
[13] Bennion, Statutory Interpretation, (Butterworths, 4th ed, 2002), p 832.
[14] Bennion, Statutory Interpretation, (Butterworths, 4th ed, 2002), p 690.
[15] Bennion, Statutory Interpretation, (Butterworths, 4th ed, 2002), p 845.
[16] 「不能單靠本地立法」：訪卲善波-前基本法諮詢委員會副秘書長，《明報》，論壇版，2004年1 月16 日。
[17] 前草委蕭蔚雲在一國兩制研究中心主辦的「政制發展與《基本法》」的研究會」的發言，見明報，2004年1 月17 日。
[18] Geoffrey Walker, The Rule of Law: Foundation of Constitutional Democracy (Melbourne University Press, 1988), Chapter 1.
[19]前草委蕭蔚雲的專訪報導，明報，2004年1 月18 日。
[20] Bennion, Statutory Interpretation, (Butterworths, 4th ed, 2002), p 832.