從區選結果看香港的法治文化

對區議會選舉的結果，已有很多人作了評論，我不想再直接評論建制派及泛民主派在這次選舉中的得與失。我希望從選舉結果，作一個側面的分析去看香港市民法治文化的水平。當然區議會的選舉結果，大多數選民主要仍是看候選人在地區內的工作，但對部份選民來說，政治議題仍是主要的考慮點。他們如何看這些政治議題，在一些選區中可能左右了選舉結果。

在今次區議會選舉，有兩個主導的政治議題，一是議會暴力或抗爭手段的激烈程度，另一是港珠澳大橋及外傭居港權這兩宗司法覆核訴訟。我曾提出過法治有四個層次，按次是：「有法可依、有法必依、以法限權、以法達義。」更高層次的法治表達了對法治有更高階的要求，而每個層次的法治都會有相配應的法治文化。香港選民透過區議會選舉對這兩個政治議題的表態，或可顯明香港市民的法治文化達到了那一個層次。

「有法必依」的一個法治要求是社會秩序大體能按法律得以維持。從今次區議會選舉結果，那些鼓吹採用較激烈甚至是非法的抗爭手段的社民連及人民力量的候選人，差不多全部都落選。這可能表明了大部份選民都不認同這種做法， 要求所有事都要按法律而行，有法必依。

但在法治的層次中還有更高階的「以法限權」，而其中一種限權方法是社會限權，就是公民社會因認為政府按法律行使的權力不合乎公義，進行社會行動以非暴力的抗爭行為挑戰這些政府行為，而這可能包括進行違法的行為。但看來香港市民對這種行為是不接受的，不過社民連及人民力量在區議會選舉的總體得票卻仍有近百份之十。雖然以區議會選舉的小選區模式，得票少者落敗；但在立法會大很多的分區選舉中，並採用比例代表制的選舉模式，社民連及人民力量在明年立法會選舉有可能在各分區取得一定數量的議席。

「以法限權」的另一要求是司法限權，主要透過司法覆核的程序由法院監察行政機關按法而行及立法會通過的法律合憲。公民黨支持港珠澳大橋及外傭居港權兩個司法覆核的訴訟，可能是其在選舉中表現不太理想的原因。若是的話，那可能反映有部份香港市民並不太認同以司法覆核這限權機制去對行政及立法權作出規限。這一點在另一些學者的研究中也有相近的結果，就是有近四成香港市民是不贊同司法覆核的。但司法覆核卻是高階法治所不可或缺的限權機制。

在「以法限權」這層次的法治之上還有更高階的「以法達義」，其中包括了以法律去保障法制內所有人的基本公民權利。外傭居港權案其實是涉及外傭是否能夠享有「平等的權利去申請居港權」（而非居港權），那涉及他們的基本人權，但看來不少香港市民並不贊同這種政治訴求。「以法達義」還要求在公民權利以外，法律還應實踐社會公義，要求經濟資源的分配也要確保公民享有基本的生活水平，包括了有健康的身體，而環境污染是必然對公民的身體有害的。港珠澳大橋的司法覆核就是關乎經濟發展與環境保護間的平衡點應向環境保護傾斜多一些。若選舉結果是反映了選民是不贊同這司法覆核，這可能也是指不少香港選民並不認同這種政治訴求。

從以上區議會選舉結果的分析看，香港市民的法治文化似乎並不足以支撐更高階的法治。香港市民的法治文化是確立了「有法必依」這層次的法治，但對較高階「以法限權」的法治層次，認同的程度未必那麼廣泛及強烈。對更高階「以法達義」的法治層次，香港市民似乎還是普遍欠缺這層次所需的法治文化。要提升香港的法治水平，我們或許要在建構「以法限權」及「以法達義」這兩個高階法治層次所需的法治文化下更多的功夫。

當然以區議會選舉的結果去推算香港的法治文化並不能是結論性的，因選舉結果可以有多個因素來解釋。不過在對香港的法治文化還未有全面的實証研究之前，這種側面式的探討，仍可為香港的法治文化及法治發展提供有限但仍有用的資料。

行賄與法治意識

「國際透明組織（Transparency International）」公布二零一一年行賄指數反映各國家及地區的公司、企業到海外投資時的行賄機會。調查訪問了各行業商業機構高級行政人員，以了解他們的公司在海外地區經營業務時，行賄的可能性有多少，再按所得分數組成行賄指數排行榜，得分愈高（最高十分），作出賄賂行為的可能性愈低。在二十八個國家和地區中，香港的行賄指數得七點六分，排第十五位，只處於中游位置。

同一機構也有在全球作調查，看在本國或本區裏面出現貪污的機會，得分愈高（最高十分），貪污的情況就愈低。在一百七十八個國家和地區中，按二零一零年的報告，香港得分是八點四分，排第十三位，明顯屬上游位置，即出現貪污的情況是低的。

香港在這這兩個報告中的不同得分說明了甚麼呢？我們或可這樣理解，香港企業的高層人員，在香港本土有著嚴格的防貪制度及法律下，並不敢作出賄賂的行為去為企業或自己謀取利益，因他們知道貪污的行為會被揭發的機會是很大的，而事敗要承擔的法律責任及後果也是相當沉重的，故他們不會冒險進行違法的賄賂行為。

但當他們到了外地進行商業活動時，尤其是在一些本身法治不彰的國家或地區，因有關打擊貪污的法律和制度並不能有效執行，而在當地的文化下，賄賂能為其企業或自己帶來很大的實利，故他們對賄賂行為的抗拒性，就相對上並不如在香港時那麼大。

這可顯示香港的防貪及法治意識其實並未在港人中有很深的內在化。當他們知道違法的貪污行為會被揭發的機會是大及懲處是嚴厲的話，基於害怕受罰，他們大多都會守法不進行賄賂的行為。但很多人未必是從內在的價值出發，認為行賄根本是一種他們所不能接受的行為，故當賄賂行為會被揭發的機會是不大，和能為他們帶來很大的實利時，他們行賄的可能性就增加了。

居港權的供與求

香港特區成立至今，由居港權所引起來的爭議此起彼落。這不是說一些個別人士申請居港權的問題，而是多個類別的人，其成員數目並不少甚至不能預計會包括多少人，都希望能成為香港永久性居民以取得居港權。

最早期的爭議涉及中國藉的香港永久性居民在內地所生的子女取得居港權的條件及程序。這爭議經歷數年，涉及多個終審法院的裁決，及一次全國人大常委會的釋法，最後按全國人大常委會的解釋，這些內地子女得按已有程序申請，在取得內地公安機關批准後才能來港。

第二個爭議涉及並非香港永久性居民的中國公民在香港所生的子女是否享有居港權。按終審法院的裁決，他們可享有居港權，但卻做成了近年大量內地孕婦來港產子的問題，而這問題對香港的影響仍是持續著的。

最新近的爭議是外傭在港工作的時間可否計算為「通常居住」以符合申請居港權的資格。原訟法庭認為這是符合「通常居住」的要求的，故在港工作超過七年的外傭是具備資格申請居港權。這引發了會有大量外傭取得居港權的憂慮，威脅到本地工人就業機會及對香港的福利資源構成壓力。

為何居港權會在香港引發那麼多輪的爭議呢？從供應與需求的角度去分析，或可給我們一些啟示。我們可先從居港權的需求開始。從這麼多的爭議看，那明顯是因為居港權對很多人來說是具有吸引力的。居港權有吸引力又必然是因為香港有吸引力，不然也不會有那麼多人希望取得可以長久在香港居住的權利。但香港有甚麼東西那麼吸引他們呢？

不少香港人認為是香港的福利制度吸引這些人要取得居港權，這也是導致一些港人對爭取居港權的人有反感的一個主要原因。但這認知有多準確，卻沒有實証的研究支持。爭取居港權的人想來香港可能是基於香港有更好的生活、工作環境，或是香港能提供更多機會讓他們及他們的子女去發展或成長，或是居港權只是他們的一種保險，在他們的本國出問題時能有一個逃生門，正如不少港人申請外國護照一樣。準確掌握爭取居港權的人為何有這需求，對處理這問題是關鍵的，但現在我們的認知卻只是基於觀感和假設。

當然製造出大量對居港權的需求的原因，也不只是源自爭取居港權的人的內在渴求，也是因當年起草《基本法》的相關條文時，留下了足夠的空間令爭取居港權的人產生了期望；更因香港有著一個健全的法治制度，和獨立及有力的司法體制，讓他們可透過訴訟去爭取他們認為按法律應屬他們的居港權。

從供應的角度看，居港權必然是有限的，因以香港有限的的土地範圍是不能無限量接受新的人口。但特首之前提過香港要成為國際大都會，是需要有約一千萬人口，而現在香港只有約七百萬人口。再且，香港本地人的生育率長期偏低，人口老化亦是一個不爭的事實。居港權雖然是有限，但其實香港還有空間甚至是有需要增加人口，讓更多人得到居港權。因此，真正的問題並不是有太多人希望得到居港權，而是那些人才有資格取得香港的居港權。

按我的觀察，香港人一直以來對居港權都是吝嗇、功利並短視的，亦對己對人都缺乏信心。吝嗇是只想把居港權給那些能對香港有貢獻的，並且貢獻是較一般港人為大的，那他們才有資格得到居港權。功利是這些人的貢獻必須是能實質轉化為推動香港經濟增長的那一種貢獻，其他形式的貢獻是不受歡迎的。短視是要求申請居權者必須能即時對香港有實質貢獻才有資格取得居港權，沒有耐性去等待新移民能在以後作出貢獻。對己沒信心是不相信香港的制度能為那些起先未必能對香港有即時貢獻的人增埴，令他們在將來可對香港有所貢獻。對人沒信心是𣎴相信這些人士在香港的制度下能有所增埴，而最終能對香港有貢獻。

基於這些考慮，更因對爭取居港權的人有了假設，認定他們是要來香港分香港人的福利資源，自是會在居港權的供應上要求嚴格控制。當需求熱熾，但供應被控制在低的水平，失衡難免，衝突紛爭就自然避不了。

認清誤解與偏見

收到讀者對我兩星期前「推己及人」一文的意見：「對閣下之文章，本人有點不認同，本人認為不能就港人移民外地與外傭爭居港權相提並論。首先，港人坐完移民監回流，留下子女升學，父母是回港工作繼續匯錢給外地子女生活，並不是靠當地政府的綜援，靠當地政府養，而且他們是透過申請而成功移民。現在外傭爭居港權的理由是他們已在港住滿七年而可成為永久居民，不是透過申請移民成為港人，兩者不盡相同。再者，就如本人曾到加拿大讀書七年，並不能就此入籍加國，如要入籍，就要如他人一樣申請移民，待當局批准才可移民。那麼外傭為何可以以上的理由獲得居港權，而不是申請移民來港？本港是有優才及投資移民計劃可供外籍人士選擇，只要他們合資格，港人是歡迎他們。」

這位讀者的意見其實正反映出不少港人對外傭居港權問題的誤解與偏見。首先，外傭透過司法覆核所爭取的並不是居港權，而只是要在申請成為香港永久性居民的資格上得到平等對待。如這位讀者所言港人在加拿大的情況，香港的外傭同是要向入境處申請並要成功証明是以香港作為永久居住地才能取得居港權。但現在法例卻把他們在港工作的時間不計算為「通常居住」，致連申請的資格也沒有。情況就像加拿大政府立法單單不讓港人申請移民，我相信若是這樣，這位讀者也會感到被歧視。

另外，這位讀者好像假設了所有外傭在取得居港權後就一定會拿綜援，這假設正是歧視的最典型表現，就是純粹基於某類別的人的一些特性（家庭傭工身份、來自貧困國家），就對所有屬這類別的人有一種預設想法，並因而對這類別的所有人施予較差對待。外傭亦可在取得居港權後在香港繼續工作，對香港作出貢獻的。

可能我在文章中也犯了同樣錯誤，以為所有移民外國的港人必是不贊成外傭申請居港權，或必然是對移民國沒有貢獻，我在此向這些港人致歉。歧視有時候是深藏於我們裏面而不自覺的。

公務員治港

最近參與一個中級公務員的培訓工作，討論到曾蔭權雖有四十多年公務經驗，但特區政府近年施政卻住住踫到焦頭爛額，証明公務員治港失敗。當年，董建華以商人身份當上特首，但施政出現各種問題，導致零三年五十萬人上街。之後董建華腳痛辭職，由曾蔭權替上，路人皆見是中央政府見商人治港失敗，因而改變策略，以公務員治港代商人治港。

初期曾蔭權的確靠著四十多年公務經驗，給港人一點新信心，但近幾年他以親疏有別之策，根本未能化解香港的深層次矛盾如中港猜疑、貧富懸殊、官向商傾等，令不少管治問題不單不能解決，更有惡化之勢。社會內之矛盾更是愈益加劇，才有公務治港失敗之說。

參加培訓的一位中級公務員卻對這說法很有保留。他認為曾蔭權在當上特首後已經不是公務員，故他的政府的失誤並不能歸咎於公務員治港失敗。他分享過去公務員在制定公共政策所扮演的角色，說到不少的政策改變都是由中級的公務員提出。中級公務員很多都是出身基層家庭，即使在加入政府後生活有所改善，但仍是很貼近民間的脈搏。當他們看到社會上出了一些問題，就會按自己的知識及經驗向上一級的公務人員提出政策建議以處理問題。

通常上級的公務人員不會輕易接納這些建議，必然會提出各樣質疑，要求提出建議的公務員對問題及建議作更絴細的分析，提交更多相關數據及理據以支持他的建議。這公務員就得回去檢視建議，修正後再向上一級的公務員提出。若上一級的公務員接納建議，就會向再上一級的負責官員提出建議。他的上司又必會提出更嚴格的要求和審核，很多時候建議又會回到原建議者手上再重新按更高級的官員的意見作補充和修訂。修改後的建議又會按原先的渠道，層層上遞，直至到達決策級的官員。這樣層層審視，政策建議往往要經過幾上幾落的過程才能落實。一般來說，經過這樣的一個程序制定的政策建議，執行時會遇到的問題，大體都會在制定的過程中考慮過，故執行時問題就不會太大。

他批評自引入高官問責制後，因著政治考慮，不少政策出台卻是很倉促，缺乏了過去的層層審核，幾上幾落的過程，導致政策到了執行時往往因考慮不夠周詳，而造成執行上的種種問題。因此，管治的失敗並非公務員治港的失敗，反是不由公務員治港才是管治失敗的原因。

這說法有其道理，但也未能完全是對，因即使經過這樣細緻的政策制訂過程，也未必能預見所有問題，故執行時出現失誤仍可能避不了，尤其是因為香港的管治環境在過去的十年變得更加難以掌握。而且這種管治模式未必能有宏觀的政策視野，所有改變都只能是小修小補。但即使這說法是真確的，香港也難以回到這裏所說的那種公務員治港方式。這主要有兩個原因。

首先，香港的政治體制已改變了。引入高官問責制後，負責決策的官員已經不可能是公務員。但單純這一點也不能排除上述那種制定政策的過程，問責官員也可下放權力由中級公務員去提出政策建議。但問題是立法會議員是由選舉產生，但他們在制度上不可能執政而只可做反對派，故為了爭選票自然會對政府政策提出種種質疑。有別於公務員內部的層層審核，立法會提出的質詢卻要求公務員在很短期時間內作回應。這令政府根本不能那麼奢侈用那麼長的時間去讓政策醖釀產生。

另外，香港的政治文化也已改變了。近年來，香港社會深層次矛盾變得愈益尖銳，政治訴求不單變得多元，更是相互存在著尖銳的衝突。即使政府能審慎考慮政策的各方面影響，但也不可能同時討好各方，導致政策推出時，得益的一方或會接受，但總會有人覺得政策對其不利而進行激烈抗爭。而且有些人也不只是局限於看重物質利益，而更會追求一些超乎物質的價值，令矛盾變得更複雜。公務員按其過去的經驗和知識卻又往往對這種訴求掌握不足或未能給予充份重視。

因此單單再引入由中級公務員去參與構思政策，即使他們會比高官貼近民情一點，但也未必可以扭轉管治上的劣勢。因此公務員治港無論是如何的好，這「黃金歲月」看來也不可能回來的了。