落區與公民參與

候任特首梁振英在選前選後，不斷強調他自已和他的問責團隊都會落區， 「拿着一張凳、一本簿、一枝筆，走入群眾，聽取意見。」連一些傳聞會在新一屆政府會出任問責官員的，也會說他習慣及享受落區。每一次聽到官員說要落區，我都有疑問，他們落區究竟是做甚麼和為了甚麼？

官員落區當然是要去體察民情，直接會見市民。過去，常聽到「洗太平地」之說，就是高官落區所見到的只是下級官員早已整理好的地區情況，高官是根本見不到地區的真象。高官會見的市民也都是經過小心篩選的，因此他們也不能透過落區聽得見真正的民意。 

按梁振英的說法，那他應至少不會這樣做。他會走到社區中去，讓市民可以直接接觸得到官員，那至少是可以讓官員見到民情較真實的一面，但那仍是不足的。我們可以想像當官員如候任特首所說在地區擺開了的一個會見市民的攤檔時，能有空去接觸官員的會是那些市民。官員未必可透過落區見得到那些最有需要和最弱勢的市民。

即使官員再進一步，主動走到社會內最弱勢的人當中，真的去聆聽他們的訴求，但跟著會怎樣呢？這就是關於為何要落區了。若落區的目的只是為了聽取民間的聲音，那當然比不去聽或偏聽民間的聲音為好，但聽了之後又如何呢？公民如何確保他們的意見會被官員們在設計相關政策時給予真正和充份的考慮呢？若公民根本不知道自己的意見會如何有意義地影響管治，當官員落區時向他們表達意見，那就只好像「倒水入海」一樣，一瞬間就無影無踪了。

因此，落區去聽取民意，仍只是很低度的公民參與的方式，而我們所需要的是更高階的公民參與，那才能有機會化解社會中的深層次矛盾。這就需要讓公民社會中的不同聲音能真正參與政策的構思、制定、執行及檢討的過程。官員若單單只是落區，公民參與只會是不足、有限、片面和無力的。

程序、中國文化與公義

上星期的文章我提出了程序公義的不同標準，認為立法會主席曾鈺成終止辯論的決定，是有違程序公義的要求。有一些人可能覺得程序公義這價值既是太理想化，也是太不切實際。在處理實際問題時，很多時候不可能有那麼多空間去考慮程序公義的要求，而最重要的是結果是公義的，程序是否公義並不是那麼重要。即使程序是公義的，若結果是不公義的話，程序公義只是一種形式上的安排，對相關的人及事又有甚麼意義呢？

在不同的場合，我問過不少香港人在以下兩個選擇中他們會選哪一個：一、程序不公義但結果是公義的；二、程序是公義但結果是不公義的。大部份人的選擇都是寧要公義的結果而不要公義的程序。

這或許也是反映了中國文化所看重的價值。若叫中國人舉出中國歷史中最公正的法官，他們肯定會說是包青天。從民間傳說及戲劇創作人所描繪包青天審案的情景，他是並不重視程序公義的。包青天得到中國人的尊敬是在於他能不畏強權，儆惡懲奸，而不在於他是否遵從程序公義。因此可以說在中國文化中的包青天（未必是歷史上的包青天）所反映的中國文化，是重結果輕程序的。香港人雖也受西方文化的影響，但大體上在這方面是承繼了中國文化，自然會同樣覺得結果公義比程序公義更重要。

我不是說結果公義不重要，而人們最想得到的當然是公義的結果，但為何程序公義應是同樣重要，甚至可能比結果公義更重要呢？

這主要是因為怎樣的結果才算是公義，在現今多元的社會，尤其是一些具爭議的問題上，必然出現分歧。某人覺得公義的結果，對另一些人來說卻未必認為是公義，甚至認為那是不公義的。因此單說要達成結果公義，其實是空談，因根本不可能確保結果真的會是所有人都認同是公義的。但程序公義未必與結果公義是不相關的，程序公義對在個別爭議中的公義結果，和社會整體及長遠的公義都可能會發揮積極作用的。

一、從不同的研究顯示，一個愈是能夠遵從程序公義的政府，這政府就愈是一個享有正當性的政府。就以香港的場景去看，特區政府由於體制上的缺陷，長久以來都是缺乏認受性，這也是新特首所面對的根本問題。因此，遵從程序公義即使從現實的政治考慮，其實也是新一屆政府所應追求的。

二、在過別政策的執行過程中，程序公義的安排能讓決策者可以公正地及公開地，按準確的資料去作決定，並在過程中考慮到受決定影響的人的關注及權益，及讓他們能有意義地參與決策過程。因此，遵從程序公義能提升達成那政策的目的之機會。特區政府若能遵重程序公義，達成更有效的管治的機會應會增加。

三、政府在行使其管治權時，遵從程序公義是尊重那些受行政決定影響的人的人權及人類尊嚴。無論在個別爭議的結果是否公義，受決定影響的人在過程中能感到自己被尊重為享有基本人權及尊嚴的人，也是另一種公義的結果。

四、遵從程序公義能更有機會使大部份人認同的公義結果出現。從上面三點看到，一個政府能有效管治及享有正當性，並能尊重基本人權及人類尊嚴，本身可能已在一定程度上是一種公義的結果，亦會對建立一個公義的社會有貢獻。

我觀察到新一屆政府似乎有著一種重結果輕程序的傾向，但我給新一屆政府的忠告是，看重程序公義的要求對新一屆政府是極之重要的。若新一屆政府只是希望儘快見到公義的政策成果出現，妄顧程序公義的要求，匆匆推出一些政策建議，結果反而可能是相反的，更多人可能不會接受這政策建議。但若能在構思、制定、及執行政策的過程中，符合程序公義的要求，能為大部份人接受的公義結果出現的機會應可大增，這對新一屆政府更是有利的。

慢慢來，比較快

梁振英施政會是怎樣，不少人都說應留待他上任後才好評論。但從他最近處理政府架構改組的手法，或許已看到端倪。他不斷強調要「急市民所急」，「不要磋砣歲月」。梁振英的施政精粹或可用一個字就可講出來，那就是「急」。當事情緊迫，急急去做是有其道理，但急也會有其問題。

讓我說個故事，有一個書生佳人有約，因他對這位淑女非常愛慕，急急出門到相約之地去。但因為書生太心急了，出門時卻忘了帶要送給佳人的禮物，在跑了一段路後才發現忘記帶禮物，只得跑回家去拿回禮物再上路。

當書生非常心急跑著要去相約之地時，他覺得路上的人走得特別慢，好像有心要阻著他。他心裏非常煩燥，把在他前面行著的人們推開，好讓自己能跑快一點。有一個被他推開的人感到非常不滿，自己只是按著常速在路上走著，但卻被那人無禮推撞，就拉著書生理論，引來不少路人圍觀議論。書生最後幾經辛苦才掙脫人群的糾纏再行上路。

書生見已遲了不少，就選了一條捷徑走，但捷徑的路修得不好，他一不小心就扭傷了腿，只得一拐一拐的繼續走去相約之地。快要到相約之地時，他卻因太心急，忽忙間看不見一個重要路標，錯過了要到的地方，在走到很遠之後才發現自己離開相約之地已是很遠了。他急忙回頭走回去，這一次他終於找到那路標，最後比原定時間晚了很久才到達相約之地。但在那裏約了他的佳人，因等得太久早已走了。書生只得落寞地隻身走回家去。

施政者「急市民所急」當然沒有錯，但太「急」卻可能會忘記了一些重要事情，也會把其他人都看為阻著自己，更有可能不走正路走捷徑，亦會有眼卻看不見一些重要的事。最後施政者原想快快把事情處理好，結果卻要用上更多時間，事情可能反而弄不好。

因此，借別人的一句說話忠告梁先生：「慢慢來，比較快。」

終止辯論有違程序公義

立法會主席曾鈺成作出終止辯論的決定，依據是立法會《議事規則》第92條。本文重點不在討論立法會主席是否有權作出終止辯論的決定，而是要探討曾主席作出此決定是否合乎程序公義的要求。

程序公義在不同情況下要求是不一樣的，其中一個關鍵考慮點是決定對其他人的權益造成影響的程度。影響程度愈大，要求就愈高。這決定是要在一項法律草案立法程序的過程中終止議員辯論，所涉及的就是立法會議員按《基本法》議事的權力及權利。立法會議員是由香港選民選舉產生代表他們議事，故終止辯論的決定也影響香港選民透過其代表議事的政治權利。因此，這決定必然涉及一些重大的憲政權利，尤其是少數派議員的權利，故必須符合高度公平性的程序要求。

從程序公義及法治的要求看，任何人的權益不可在沒有事先明文和明確規定下就被規限，即使作出規限是符合公共利益。因此如終止辯論這項會影響那麼重大憲政權利的權力，應事先有明文的規定授予主席或議會作此決定的權力，並不能單單以一條好像《議事規則》第92條那樣的雜項條款，從剩餘權力的廣泛性條款中引伸出來。一般人按文本的意思去解讀第92條，很難合理地會得出主席可行使此權力的解釋。第92條或許可容許主席處理立法會內一些影響較小的情況，但如限制議員的憲政權利，第92條肯定不足夠。故如果要賦予主席和議會此權力，符合程序公義的要求就是要先修改《議事規則》。

另外，這麼重大的憲制權利，若要作出限制，相關權力的法律規定亦要有相當的準確度，即一般人在事前是大概可預見在甚麼條件下他的權利會受到規限。但現在曾主席說他是因應提出修正案的議員發言的累積時間及發言離題和重複的次數，在辯論到了某一階段才提出終止辯論。曾主席作此定的指標在事前沒有明確規定，是相當任意或至少是不準確的。

即使主席和議會有權以終止辯論去限制議員的憲制權利，程序公義要求受一項決定影響的人應在合理的時間被知會，好讓他能有充份時間準備提出質疑這決定的論據，並有機會向決定機構作正式陳述。但從曾主席處理今次事件的手法，卻明顯沒有按合理時間知會所有議員他將會作出此決定。曾主席也沒有讓議員在有充份時間的準備後，對此決定提出正式的陳述，而只是讓各黨派的代表在閉門會議中進行了一次非正式的討論，就堅決執行此終止辯論的決定。

應由那機構去作此決定，亦得考慮程序公義的要求。程序公義要求作決定者必須是公正及沒有偏頗的。立法會主席本應可符合這要求，但曾主席在作上述決定的過程中，一直是由立法會秘書處包括了立法會法律顧問給予意見和法律分析的。由於不終止辯論會令立法會工作人員的工作壓力繼續累積增大，故立法會秘書處在這事件中是有利益衝突的。我在這裏不是說立法會秘書處在這事件中實際上存在了偏頗，但按程序公義的要求，「公義不單是要實踐，但也須讓人看到公義是已實踐。」曾主席理應看到因立法會秘書處存在著的潛在利益衝突，故其提供的意見，尤其是關於主席作終止辯論的法律意見是存在偏頗的可能性。曾主席至少就著終止辯論的法律問題，應在徵詢獨立的法律意見後才作出。

此外，我們還得考慮按這權力的性質是否適合由主席個人來行使。如上所說，終止辯論的決定既是影響那麼大，就不應由主席按個人的判斷來作出，尤其是現有《議事規則》並沒有明文明確授權主席可作此決定。更合適的程序安排，就是由立法會全體會議議決，而「參照其他立法機關的慣例及程序」，終止辯論的決定也多是由議會全體議員議決，並要得到絕大多數（而不是簡單多數）的議員同意才能作出。

從以上我們看到曾主席在作終止辯論的決定中，有多處是違反了程序公義的要求，但在這裏我並不是要質疑曾主席的政治立場或他的公正性，而是要指出作為一個立法會主席，他的職責是要專業地主持立法會會議，而按程序公義的要求去主持會議，是對立法會主席的專業性的基本要求。但若曾先生在履行立法會主席的職責時卻連最基本的程序公義的要求也未能掌握，即使他的決定是合憲、合法甚至是合理，也是法院不願干預的，但那仍是令人對他擔任主席的專業性存有疑問。

拉布的意義

人民力量在立法會攪拉布，惹來愈來愈多批評，說是無聊、浪費公帑、甚至會癱瘓香港。但或許我們可以用正面的角度去看拉布。

說拉布會癱瘓香港實在是誇大其詞。首先，拉布並不會令立法會不能在會期屆滿前完成重要法案的立法過程，因政府可透過調整議程次序，讓立法會先去處理重要的法案。另外，即使新特首建議的政府架構重組方案未及通過，但是否未能通過這方案就代表香港會被癱瘓呢？至少我們看不到証據顯示為何新一屆政府在現有架構下就不可以進行其建議的改革。因此，拉布所癱瘓的，其實並非香港，而是建制派的議員。

說拉布浪費公帑也是不準確。拉布令立法會尤其是立法會議員要長時間開會，那其實並非浪費公帑，反是讓公帑收回成本。給那些立法會議員的津貼是已出之物，但不少立法會議員尤其是一些建制派議員常常只是象徵式地參與立法會會議，現在以拉布去迫他們參加會議，那才能把過去長期浪費了的公帑收回一點兒的價值。當然立法會開會會耗費能源及工作人員的人力資源，但相對於所收回的成本，那應是符合經濟效益的。

說拉布是無聊，那就關乎如何看攪拉布的原因，就是反對以遞補機制、替補機制和現在立法會議員出缺的安排去阻止人再去攪「變相公投」。若我們看重每一個公民的平等政治權利，有權去選我們支持的人來擔任監察政府的立法會議員；若我們認為在高度自治下，每一名香港人應有權共同去決定涉及香港長遠利益的事務的權利；若我們相信權力分立，讓在現有不民主的政治體制下產生的政府和立法會仍要受到立法會中的少數派的有力監察；若我們支持要揭露現有不民主的政治體制的荒謬之處；那麼拉布就不能說是無聊。即使你不一定完全同意他們的意見和手法，但拉布至少是有其政治意義的。

無論你是重實利還是重理念的香港人，拉布其實並不會要香港付出額外的物質代價，但卻能彰顯香港的核心價值，實是有利無害。

陳光誠為中國帶來的光明

失明維權人士陳光誠從山東老家的軟禁中逃出，在一些支持者的幫助及美國大使館人員協助下，進入了北京美國大使館數天，之後他走出大使館到醫院接受治療。陳光誠現表明希望到美國休息，而美國亦安排了陳光誠可以到美國的大學擔當訪問學人。現在中、美雙方正商討安排陳光誠及家人出境到美國的事宜。事情仍在發展中，而事情的影響也已超出了陳光誠本人。從陳光誠事件發生的前因後果看，或許可能為中國帶來幾點光明，雖只是很微弱的一點光，但仍可為中國大地帶來一些希望。

首先，我們看到的是人性的光明。一位失明人士可以為自己、為與自己遭遇相近的人，更為其他弱勢社群，能不畏強暴去挑戰權威，伸張正義，争取公民應有的權益，即使身陷囹圄也不放棄。我們還看到一些無名英雄，單純為了信念與良知，願意冒上自身的危險，在其他人看不到的地方做了一些看來可能是微不足道的事，為正義作出貢獻。這讓我們看到在重實利的中國人當中，還是有著一些能為公義而無私奉獻的人。

我們也看到維權的光明。中國人的權利意識一向薄弱，對不公義的壓迫也是怯於反抗（尤其是來自官方的壓迫），可能要到了生死存亡之時才會奮起抗爭。即使是要維護自己的權益，都只是為了一些涉及生存或改善生活的有形權益。對一些較抽象的權利理念如法治、平等、 民主、公義等，中國人基本上是不認知或不認同的。但從近年在中國社會出現愈來愈多的維權人士，我們看到權利意識正默默地在中國社會中萌芽，陳光誠就是最好的例子。

維權一方面是要喚醒中國老百姓，他們也是生來就享有能符合人類尊嚴的所有基本人權，但另一方面它並不是要挑戰共產政權的正統性。維權人士並不是要推翻共產政權的統治，而只是希望共產政權能看到中國人民那卑微的訴求，願意逐步改變現有的管治模式，讓中國人民能活在真正的和諧中，而不是「維穩」下那種虛偽、虛假和虚弱的「和諧」。維權與維穩其實並不必然是對立的，問題是共產政權所維護的「權」，應是公民的「權利」，而不是官員的「權力」；和所要維持的「穩」，應是讓人民能生活「安穩」，而不是因社會在強權下不敢妄動令官員「心穩」。

也因此，雖然微弱，但我們或許還可以看到一點兒政治改革的光明。相信中國共產黨內部仍是有著一些具遠見和重理念的人。他們也應看到若讓中國人民繼續活在現行那種縱容貪腐、缺乏權力制衡的管治制度下，愈是維穩，就會愈不穩，因那些大量投放於維穩的資源，只會被貪腐官員吞食掉，制造出更多維權勇士，結果是令制度更加不穩。這對共產黨來說其實是一個惡性循環，必須進行政治改革，建立起能真正限權的法治制度，包括了對共產黨各級黨政官員的限權，共產黨要長遠繼續執政才能有出路。

政治改革甚麼時候會來到，我們並不知道，但可以肯定的是，一天政治改革不來，一天共產政權怎樣維穩也仍是不穩。光的作用就是揭露出黑暗，當人性光明及維權光明在中國社會中慢慢在全國各地燃點起來，共產政權的黑暗就只會暴露得更加多，一旦到了臨界點，共產黨就有可能被這些光完全蓋過。因此，共產黨理性的選擇，就是儘快去點燃起政治改革的光。

再從這一點兒光，我們或許還可在那更遙遠之處，在中國漫長的憲政發展的路徑上，隱約地從那擦出了但仍很微弱的火花中，見到一丁點兒快將要來到濛瀧的憲政光明，就是在中國建立起法治、分權、制約、民主、平等、人權、公義的社會和管治制度。

這可能還是很遙遠，且這條路還是充滿險阻，但不要忘記，連毛澤東也曾如此說過：「星星之火，可以燎原…現在雖只有一點小小的力量，但它的發展是很快的，它在中國的環境不僅是具備了發展的可能性，簡直是具備了發展的必然性…」

因此，從失明的陳光誠，我還是有信心看到光明的憲政，有一天會在中國大地上發光發熱的。

薄熙來與陳光誠：光明與黑暗

在中國，薄熙來與陳光誠可說是屬於兩個完全不同世界的人；一個屬於光明的世界，一個屬於黑暗的世界。兩人最近都成為了世界關注的中國人。在這之前，當然是薄熙來活在光明的世界，而陳光誠是活在黑暗的世界。

薄熙來是高幹子弟，父親是中共元老，北大畢業，由年青時代開始就在黨政機構工作，平步青雲，位居黨政高職，更有可能再上一層樓，進入最高的權力中心。他自己本人高大英偉，行事雖具爭議，但也頗有人氣。他負責管理的地方，都因他的領導而有很好的發展。妻子也是出身名門，具專業背景；兒子更留學英美名校，一家都是使人豔羡的對象。薄熙來本人及他的經歷都讓人看到中國光明的一面。

反之，陳光誠出身低微，幼時生病導致雙目失明，雖能在大學完成中醫課程，但並沒有受過正規的法律教育，是自學法律知識。之後更因參與維權，被當局起訴，最後被判監約四年。即使出獄後仍被軟禁在家，人身自由受到限制。陳光誠不單自己看不見東西而是活在黑暗中，他所關注的及他自己的遭遇，都讓人看到中國社會黑暗的一面。 

但把表層揭開，薄熙來那光明的外衣下卻是遮蓋著最黑暗的地方，涉及貪腐、殺人、謊言、權爭。我們也看到在薄熙來周遭都同是一些利慾薰心的人，為利為慾可以是那樣無所不用其極，見盡中國的黑暗面。

陳光誠那黑暗的遭遇，卻讓人看到一個身處弱勢的人是可如此堅毅，能無私地為公義而承受那麼大的迫害也沒有放棄。在他逃出山東的過程中，有不少無名人英雄付出努力，陳光誠才能脫離魔掌。這讓我們看到中國仍活著不少有理想和重公義的人，還有不少中國人是能發出人性光輝的。

中國正處於光明與黑暗之間，看來是光明的卻是黑暗，黑暗的卻能發出光來。在光明與黑暗之間，中國人會如何選擇呢？