國民教育的政治博弈

要拆解由國民教育所引起的爭議和有可能對特區管治出現的政治衝擊，就要先掌握在這政治博弈中各個參與者，及他們所希望達成的目標、能動用的資源及部署。

我在這裏假設了要在香港推行國民教育是因北京政府不滿香港回歸十五年但人心仍未回歸，對共產政權仍抱持抗拒態度，故希望以國民教育在香港年青一代由兒童階段開始就建立起愛國也就是擁護由共產政權所領導的中國的情感。

這任務當然要由特區政府來負責。但特區政府也明白完全按著北京所定下的目標去推行國民教育，那必會招來極大反對，會被指責要對香港學生實行政治洗腦。因此特區政府找來具公信力的獨立人士去主持設計課程指引，在進行了四個月諮詢後，亦積極回應了不少意見，把實質是公民教育的課程卻以國民教育的名稱推出，嘗試既能滿足北京的要求，亦盼能為港人接受。這或許也是特區政府在各種局限下所能做到的。

很不幸地，事與願違，當特區政府換屆，換了具有很「紅」背景的梁振英領導下的新管治班子去負責實際推行國民教育，「無緣無故」地出現反國民教育的浪潮。但帶領的卻不是傳統反政府的泛民政團，而是由中學生和家長自發組成的組織，連一向積極參與公共事務的教師組織也不是最核心的力量。他們的組織雖不及傳統反政府政團那麼嚴密，但因他們都有超然的地位，道德感召力反是更大。

這股來自公民社會的新興力量，成為了國民教育博弈的新參與者，但他們的出現也不是真的「無緣無故」，其實也某程度是因新一屆特首是在極具爭議，缺乏港人廣泛參與的「選舉」過程中產生，不具政治認受性，更被認為是北京扶植的一個紅色特首。故此由他去推行國民教育，即使實質內容是公民教育，也會惹來懷疑，因他與公民社會之間缺乏互信。再加上不合時機地由一些親北京的團體用特區政府的資助出版了一些更符合北京原先目標的國民教育的教學材料，更強化了公民社會的疑慮。更大的問題是國民教育這政治風波更有可能蔓延至更廣的層面，衝擊新管治班子在其他政策範疇的管治。

事情發展至今，各方會採取甚麼行動，亦會影響各自的回應。第一個可能是特區政府在即使出現了強烈的反對聲音，仍堅持在九月強推國民教育，因一方面認為國民教育的內容沒實質不妥，也是北京交託的任務，且在出現反對就退亦會損害新管治班子的管治權威，以後面對任何爭議時將更會舉步為艱。

但因反國民教育的政治力量已形成，包括了不少學生、家長、老師及辦學團體，故此若強推國民教育，很大可能會挑起很多戰線。辦學團體可能會拒絕推行；若學校按指示要推行，學校老師可能會罷教、家長可能拒絕讓子女上國民教育課、甚至學生可能會罷課。有些學校就可能陽奉陰違，明說推行卻在三年開展期內甚麼也不作。只要媒體不斷報導學校在推行國民教育的情況，那會令這爭議延續不斷，令新管治班子要不斷承受負面的批評。

第二個可能是特區政府在政治壓力下被強退國民教育。當然這必會打擊新管治班子的管治權威，但更重要是會影響北京對香港未來的部署。其實北京也看到現在推行的國民教育，離其要有的相差很大，但也願意接受，故可能已認為自已己作了很大妥協，若連這樣不是國民教育的國民教育在香港也不能推行，對港人會有甚麼印象可想像得到。在以後要談到實行普選的具體模式時，北京很大可能會採取非常保守的取態。當然最理想的是北京因此事而更明白到港人的冀望，知道只有讓港人能真正地選出自已的政治領袖，人心才能真正回歸，而願放寬對港政策。不過以北京過去及現在的表現，在國內政局沒有出現大變前，出現這種轉變的可能性是很低。

第三個可能是特區政府延長諮詢期，在經過更廣泛諮詢後在下學年才推行。這方法是寄望在未來一年新管治班子能有所表現，可爭取回港人一些信任，那麼一年後推行或會順利一些。但這方法無可避免會給人感覺是新管治班子根本不具備能力去化解香港亟待解決的各樣深層次矛盾。再且，一年後公民社會到時是否接受也是未知之數。但我相信這是新管治班子在現在沒有辦法中的唯一辦法。

還有第四個可能，就是在延長諮詢期後，特區政府在無聲無息下收回，正如當年「八萬五」的政策一樣。當然這不能解決矛盾，北京的感覺和反應也會如國民教育被強退一樣，只是保留了新管治班子一時的面子而已。

港式國民教育

就香港有關國民教育的爭議，有國內朋友也感興趣，向我提出了一些問題。他們認為作為中國人的香港人，通過適當的方式瞭解國情應該也是有必要的。他們也很想知道香港人對怎樣的方法去瞭解國情問題才可以接受。

我的回應有幾點。一、我同意港人中同是中國人的，要他們瞭解國情是必須的，但香港居民中按《基本法》也包括非中國公民的，要強制他們也要透過國民教育去瞭解中國國情似乎就並不是必要。或許在香港的學校推行國民教育時，要有安排讓一些學生作出選擇，使他們可以得到豁免或用其他科目替代。

二、其實國民的身分只是現今身處全球化世代的人的其中一個身分而己，因此更全面的教育模式是公民教育而非國民教育，因公民教育已包含國民的身分，而採用公民教育的理念框架更能把人的思考不會只局限於國民的身分，能讓全球化下的港人把其多元身分擴展至更深（作為一個享有人類尊嚴及基本人權的人）及更闊（作為世界村的成員）的層面。

三、對國家的國情認知應是全面的、具深度的及前瞻性的。因此教學的內容並不應只局限於關於國家現有制度的資料，而應也包括這些體制實際運作的情況。而有關的資料，不應只關乎正面的情況或各樣成就，也應包括在運作時所出現的各種問題及產生的負面影響。而為了讓學生能思考如何可以幫助國家改進， 應培養學生的批判及獨立思考能力。

但可能最重要的還是推行國民教育的時機。以現在缺乏認受性的特區管治班子，和公民社會與其缺乏互信的情況下，強推國民教育，即使內容沒有問題，也只會引起不必要的誤會與爭拗。不是要特區政府被強退國民教育，而是暫緩推動，再進行一輪更廣泛的諮詢才決定是否推行國民教育，用甚麼名稱及形式，包括甚麼內容，和發展甚麼的教材教案，那才是繼續向前走的可行一步。

國民教育掀起的政治風暴

國民教育的爭議過去數星期一直發酵，發展起來愈來愈與零三年二十三條立法相似。

一、在公眾心中，特區政府要在香港推行國民教育，與二十三條立法一樣，都是特區政府收到中央政府的秘密任務。重點並不是這是不是事實，而是公眾都有這種印象。一旦這種印象已形成，無論特區官員如何解釋都沒用，更讓人覺得他們是欲蓋彌彰。

二、與二十三條立法一樣，國民教育涉及港人最珍貴的思想自由。反對國民教育的都是憂慮國民教育會被利用來為香港的學生洗腦。對大部份日出而作、日入而息的普通市民來說，民主和法治等理念都還是較抽象和遙遠，但自由卻是他們每天所行使及感覺得到的。因此任何對自由的威脅，他們的反應自然也會來得更直接、快速和激烈。

三、亦和反二十三條立法的時候一樣，帶動及參與反對運動的，並不是一些政黨和政治活躍份子，而是一些普羅市民如家長、學生及辦學團體，自發地組織起來帶領這一場由公民社會主導的抗爭運動。若是由政黨或政治活躍份子來帶領，特區政府大可冠以反對勢力要攪亂香港的罪名，但由於發動者是來自普羅市民，特區政府就不能輕言他們有不良政治目的而予以醜化或打壓。

相對二十三條立法，由國民教育所引發的政治風暴可能會是更大和更持續。首先，國民教育涉及的是我們的年青一代，基於對兒童的愛護，過去不理政治的家長也可能會奮起抗爭。再加上已政治醒覺的年輕人，國民教育所掀起的政治風暴所捲入的港人，可能比二十三條立法更廣泛，因很少家庭是沒有子女在學校就讀的。再且，因國民教育涉及要在各學校推行，那令抗爭的焦點可出現在香港的每一所學校內。若出現學校罷教、學生罷課，特區政府就須面對連綿不絕及處處冒起的火頭。

觀此形勢，為了挽回一點兒的面子，在國民教育還未刮起成十號的政治風球前，延長諮詢一段長時間，然後無聲無息地收回，才是現屆特區政府的上策。

人心回歸？

香港人是否已人心回歸呢？這問題似乎是北京政府對港政策的一個關鍵考慮點。但甚麼才算是人心回歸呢？

在中英談判香港前途期間，可能還有不少港人寄望英國人可以在九七年後繼續管治香港，但這種想法在中英簽訂中英聯合聲明後就湮沒了。港人在願意與無可奈何之間接受了中國在九七年後恢復對香港行使主權。但不少港人對共產政權仍是心存疑慮，故在當時出現了一股移民潮，有能力或有門路的都嘗試去拿外國護照為自己及家人留後路。不過在過渡時期及特區成立後，看到香港的情況大體能維持，不少移民到外國的港人都選擇了回流。故他們或許在開始時用移民的行動去表達他們那種抗拒和懷疑的心態，但最後也是用行動回流表達了他們已轉變為接受主權回歸的取態。

因此，若人心回歸是指港人接受主權回歸，由中華人民共和國對香港行使主權，那麼港人可能在開始時是有一些抗拒，但大都到了現在已變為接受了。可能北京政府認為人心回歸這程度是不足夠的，因這種態度還是欠缺積極擁護及隱藏懷疑的心態。最關鍵的可能還是港人所接受的回歸，只是一個抽象的中國，而不是那現實存在的中國，那個堅持由共產黨領導的中國。若港人不是全面全心地接受回歸這個現實的中國，那還是不足以讓港人行使民主權利實行真正自治的。

為了達到「真正」的人心回歸，北京政府也不可以說是沒有付出努力。在特區成立初期，北京政府完全信任由第一任特首董建華治理香港，差不多是完全沒有插手香港事務，除了是在董建華提出要求後，由全國人大常委會釋法推翻了終審法院的裁決以解當時港人在內地所生子女的居留權之困。北京政府希望讓港人覺得她是真的尊重港人治港，而願意真的人心回歸。但很不幸運地剛巧踫上亞洲金融風暴、沙士等事件，導致零三年五十萬人上街要求董建華下台及儘早實行普選。因觸發零三年七一大遊行的是二十三條立法，那反映了港人經過北京政府這些年的努力，雖已經達到主權回歸，但似乎還是深存對共產政權的抗拒和懷疑。

北京政府被迫改變策略，由當時民望極高和公務員出身的曾蔭權替代董建華為特首，並在經濟資源及政策上給予香港極大優惠以解香港經濟和財政上的困難。但這些實利的行動卻不能完全打動港人，而港人對北京政府的抗拒和懷疑，在曾蔭權治下的七年多，卻似乎是有增沒減。這從港人對現任特首梁振英的親共背景而產生的不信任，及一些國內事件如李旺陽「被自殺」事件在香港所產生的強烈反應可看到。這或許就是現在特區政府要推行國民教育的背景。北京政府對港人未能人心回歸，歸咎於在年青一代中做的功夫不夠，不能讓港人從心底裏認同那現實的中國，故此必須儘快開展這方面的教育工作，冀望能長遠扭轉這局面。

綜觀北京政府對促成港人的人心回歸的方法，首先是放手讓特區政府自行管治，到給香港送上經濟大禮，再到現在要推行國民教育，其用心也不可說不是良苦了。但問題是以香港的實際情況，由港英管治時期及過渡期，以至特區成立初期，到零三七一後，這些努力看來都不能取得預期的果效。

就以國民教育來說，由提出諮詢的文稿到現在定稿的指引內容，實在看到不到這樣的國民教育如何可以做到北京政府所希望見到的那種人心回歸。更大的問題是即使特區政府提出要推行的只是這樣的國民教育，竟也惹來極大反對，重新挑起港人對共產政權的抗拒和懷疑。不少辦學團體、學校老師和家長都在蘊饟拒衡的實質行動。這樣下去，國民教育即使能推行，應也難達北京政府原要達成的目標。

因此，要真的人心回歸，北京政府若要讓港人真心認同其管治，門面的功夫、大禮和思想改造都會是沒有用的。唯有信任港人，讓他們可以真正地行使民主的權利，自主地選出他們的政治領袖去實行高度自治，在互利下與內地在經濟發展上合作，並在不違背香港的核心價值下讓香港的年輕一代增加對抽象及現實中國的認識，港人的抗拒和疑慮才有望逐步減弱，那才能有望達到真正的人心回歸。

「一國兩制」下的國民教育

最近在香港就應否推行國民教育引起很大的爭議。這又涉及到各方對甚麼是國民教育和用甚麼方法去推行國民教育都存在分歧。

過去中小學已有公民教育課，而公民教育的框架又已包括了港人的國民身分，那為何特區政府此時要在中小學課程內特別要引進國民教育呢？這明顯是因為北京政府對港人經過十五年人心還未回歸有所不滿有關。所謂的人心回歸就是港人應對中國現政權廣泛認同及支持。按此目的，國民教育的目的必然是要褒揚現政權的各樣成就，並鼓吹民族主義。這或許可說是為了「一國」而設的國民教育。

但若是把這種內容的國民教育在香港推行，那必不會被香港的教育界、家長、學生甚至普羅市民所能接受。因此特區政府在收到要推行國民教育的政治任務時，也自知必須把國民教育重新包裝。以特區政府最新公布的 《德育及國民教育科課程指引》，其對國民教育所採用的理論框架、建議的內容及建議的教學方法，基本上是與公民教育非常相近。但為何不按其實際內容正其名為公民教育而要稱為國民教育呢？

這或許反映了「一國兩制」的特點。為了滿足「一國」的要求，但又要為「兩制」所能接受，在香港在「一國兩制」下，要推行公民教育，就得要稱為國民教育；要推行國民教育，就要賦予公民教育的內涵。因此，我們推行的，是稱為國民教育的公民教育，實際是公民教育的國民教育。

當然這並不理想，對北京政府來說，這樣的國民教育並不能達到其希望得到的後果；對很多港人來說，即使稱之為國民教育也可能產生誤導致不能產生最好的公民教育效果。但在「一國兩制」現存的局限下，這或許是我們所能找到的最好妥協。

對那些想推行真的是國民教育的國民教育的人，和那些希望推行稱為公民教育的公民教育的人，在現有的國民教育的理論框架下，可能各自都會在教學材料及教學方法上，尋找不同的空間去達到所希望達到的目標。

新加坡與香港

沒有到新加坡已有差不多十年，最近再有機會到新加坡，發現轉變出奇的大，至少在城市建設及旅遊設施方面有了非常大的進步。印象最深刻是剛開幕不久的濱海灣花園( Gardens by the Bay )，當中結合了科技、環保、園藝及旅遊，雖 是一個人工園林，但在其中卻感到出奇的舒態。不禁要問，香港在海濱旁的土地也有很多，為何到現在還不能建設出如此的一個鬧市中的花園呢？

還記得之前中電主席米高嘉道理批評特區政府時說：「西九填海區和啟德機場舊址已丟空多年，假若中電在營運供電系統方面，其決策和執行效率也處於這種水平的話，今天的九龍及新界大概會是漆黑一片」。這或許也是梁振英早前談到香港速度時，抱怨香港決策遲緩，他心裏可能正是以新加坡為比對，希望香港速度能變成新加坡速度。我也同意過去十五年，因著各樣的爭拗，令香港不能把注意力集中於建設，無論是民生或經濟的建設，的確是讓香港虛耗了不少的年月。

但問題是香港的情況與新加坡不同，香港人與特區政府之間，尤其是與新的梁振英的管治班子，因著各種原因，已存在極大的不信任，那令任何決策都不容易得到共識，也就難以快速上馬，邁步前進。這種因欠缺互信而出現的障礙，並不是中央領導人說幾句叫港人放下分歧，同心同德把力量放在經濟建設就可以；也不是特首和眾高官不斷呼籲港人要給管治團隊時間去做出成績而不是一味批評就可以的。

最重要是港人在過渡前的十多年及特區成立後十五年中，已領受了由不同爭議而引發的反思的政治洗禮。因而，要讓港人能同心去建設一個大家都認同的美好香港，就必須建立在一個能使人信服，是公平及公義的管治體制之上。

因此，香港要能如新加坡般加速發展民生和經濟，不是不可以，但卻要先在政治體制上完成根本的變革。以現有那完全與港人政治醒覺程度不匹配的政治制度去統領經濟建設，在新加坡或許可行，但在香港就是沒有希望的了。不幸地，我們可能還要再等五年，才見到有可能轉變的機會。

特區政治十五年

回顧了特區十五年的法治、管治和自治，最後要回顧的是特區的政治。政治的關鍵在於政府權力如何分配，這會影響到社會利益如何分配，而又會影響到這權力分配模式是否享有認受性，從而令這權力分配模式會否因不被認受而要作出改變。當中涉及多個權力單位，包括了宗主國的中央政府、行政長官、公務員、立法會、政黨、和公民社會。

在殖民地時代，長期以來都是由宗主國任命殖民地政府的最高行政長官即總督，而殖民地政府的權力架構是以殖民地政府的行政機關為中心，而行政機關是在總督的領導下，由政務官為首的公務員隊伍行使政府權力，負責制定及執行政策和日常的政府運作。因此，在主權回歸前，香港一直是實行「行政主導」和「公務員治港」，而那時候這樣的權力分配模式是能夠享有認受性的。

但從過渡期開始，香港政府的政治狀況及架構就已開始改變，雖然《基本法》在制定時是明顯地希望在主權回歸後，繼續維持殖民地時代的「行政主導」和「公務員治港」式的政府權力分配模式，以便中央政府能確保特區的情況不會違背「一國」的利益。

第一方面的改變是源自特區政府的最高負責人與其輔助隊伍之間出現了不協調的情況。「行政主導」其實應該是「行政長官主導下的行政主導」，那才能發揮原設計的功能。特區的行政長官是經過中央政府細心部署的選舉後產生，雖也同是由宗主國任命，但因第一任行政長官董建華以其商人的背景，並不能與公務員為骨幹的管治隊伍有效結合，導致行政長官根本不能主導行政機關，那麼行政主導自然也失了效。因應此，董建華在出任第二任行政長官時引入「高官問責制」，在公務員隊伍外引入其他人材出任主要官員，公務員出身的主要官員亦要脫離公務員隊伍，直接向行政長官問責。這雖能重建「行政主導」，但卻令過去的「公務員治港」模式徹底改變了。

在曾蔭權上任後，他雖任命較多具公務員背景的為主要官員，但也擴大了政治委任的範圍，加入了副局長及政治助理，令「公務員治港」模式不可能回歸。新任行政長官梁振英如董建華般委任較多公務員以外人仕為主要官員，「公務員治港」模式可說已正式在香港壽終正寢。「公務員治港」在過去是 香港政府權力分配模式享有認受性的主要源頭，但在沒有了「公務員治港」後，「高官問責制」在新的政治環境下卻未能產生替補的認受性。

再且，「行政」是否能「主導」，更見於行政機關與立法機關的關係，行政長官能主導行政機關，其實只是「行政主導」的基本條件。在殖民地時代，總督作為行政機關之首有任命立法局議員的權力，確保了行政機關能主導立法機關。但在過渡期當選舉被引入立法機關的組成後，即使是傾向親行政機關的功能界別選舉，已從本質上把行政機關主導立法機關最重要的權力斬斷了。隨著立法會選舉制度的演變至今，行政長官對立法會的主導能力已是徹底喪失。

另一種情況就是香港政治制度內的力量，出現了親行政機關及親中央政府的建制派及反政府的泛民主派，在立法會兩派對立的局面。因在香港的憲制下，即使是立法會的多數黨也不具執政的權力，故這又形成不了兩黨制的政黨政治。更由於兩派內部，因著信念、利益、及策略間的差異，令兩派都不能各自整合成較嚴密組織的政治力量。再加上特區成立時立法會的選舉模式採用了比例代表制，使細小政黨較容易在立法會爭取到議席，那令立法會內的政治力量變得更加多元。這為已是弱勢的行政機關加添困難去有效地統合立法會內的支持力量。

在特區成立後，還有一個新的現象出現，亦出現了新的力量足以左右現 行的政府權力分配的方式是否能繼續享有認受性。這就是普羅市民的政治醒覺，自零三七一大遊行後，對政治權利的公平性和民主普選有了更強的訴求。公民社會亦逐漸組織者起來成為一股新的政治力量，挑戰現行政府權力分配模式的認受性。這是中央政府及行政長官在策劃未來政制發展時所不能忽視的。

香港政治經歷了十五年，原先的「行政主導」及「公務員治港」失落了， 但在立法會內又發展不到政黨政治去配合行政機關施政，再加上公民社會的興起，那令香港政治的格局變得非常混亂。原先能讓政府權力分配模式享有認受性的安排不再存在，卻尋不回替代的安排，這是香港政治未來面對最大的挑戰。