上而下、下而上

政務司司長林鄭月娥最近在公共行政學會的午餐會上談到今屆特區政府在公共行政上出現了重大的轉變。過去政策制定是由下而上的，各部門及政策局會就著其政策範圍提出政策建議，在相關政策取得了支持及資源上作出了調配後，就會整合在行政長官的周年的施政報告中。但今屆特區政府卻完全不同，因特首在競選期間已在他的政綱中清楚提出了他的政策承諾，故特區政府的工作是要如何落實他的承諾。她認為市民的態度也有變化，就是期望特首能儘快實現承諾，渴望特區政府能儘早有實質的政策動作出台。

誠然這變化也不是始於梁振英的施政，其實在曾蔭權後期的施政，也是愈來愈多的政策建議是由上（由特首本人，或是由各主要官員）而下推出來，沒有經過在局及署的公務人員的一個醖釀的過程。最近與一些公務人員談到這轉變時，有些的反應是相當強烈，認為這轉變對公務人員來說實在是「翻天覆地」的。最關鍵的問題是因政策往往未曾在局、署級有足夠時間醖釀，結果是「焗」出來的東西往往是「面焦而心不熟」，做成各種施政的問題。

當然時移勢易，現在也沒有可能把特區的管治推回到以前的模式。即使現任特首並非普選產生，但在選舉中各候選人都已作出了各種的政策承諾。若香港真的走向普選，未來也肯定會有更多政策會是透過由上而下的途徑出台。但即使如此，若要避免政策在未經深思熟慮就推出來，更理想是可以由上而下，但也要給政策建議再經由下而上的過程，即是指特首或主要官員在提出政策建議後，也要讓政策建議在相關的局及署的公務人員有足夠的時間並可以開放地提出意見和修正的建議。他們也應鼓勵公務人員仍按過去的方式，由下而上提出政策建議，並會慎重考慮這些建議。

特區政府內部由上而下及由下而上的政策制定渠道，尤其是後者，若能保持暢通，而不只是單向地由上而下，有效施政才有望達到。