申訴專員與人權保障

最近申訴專員發表報告批評社署及醫管局沒有設立監控機制防止醫院服務減免收費的制度被濫用。這在香港社會又引起了一陣對香港官僚制度的批評。其實過去申訴專員每一次發表調查報告，都必然會引起公眾對香港的行政管治水平的關注。近期一點的是申訴專員有關法律援助署監察外判個案的情況的直接調查、公眾泳池發現紅蟲事件的直接調查及有關六個政府部門未能有效解決市民在公眾地方晾曬衣物問題的投訴。遠一點的是關於赤角新機場的籌備啟用及實際運作的直接調查。
申訴專員公署成立至今已踏入第十八個年頭。成立初期，因公眾還未熟習申訴專員公署的投訴機制和申訴專員還未建立起公信力，故成效未見。但經過十多年的發展，現在公眾普遍都懂得如何向申訴專員公署投訴行政部門行政失當，而申訴專員的公信力不單在公眾間建立起來，政府部門和行政官員大體都信服申訴專員的調查結果和建議。
雖然申訴專員實質上只有調查權和發表報告的權力，沒有如一些國家的申訴專員般有直接懲處行政失當官員的權力，但申訴專員大體已成功建立起獨立、公正及有效的形象，可處理市民對行政部門的各樣投訴。雖然設立申訴專員的制度的主要目的是關乎行政部門的行政措施和程序，但亦有討論提出申訴專員的權限是否可以擴展至處理涉及人權的投訴。
最近聯合國人權事務委員會就香港特區參照《公民權利和政治權利國際公約》提交的第二次報告作出的審議結論，再次提出幾點的批評：(1)申訴專員仍未可以調查有關警察的投訴；(2)香港特區還未設立獨立的人權機構處理有關人權的投訴；及(3)香港特區還未設立獨立的投訴警察機制。香港特區政府一直在這幾方面沒有任何積極的回應。
聯合國人權委員會在1992 年通過了《巴黎原則》，建議各國設立促進和保障人權的機構。這機構的功能包括：(1)接受個別人士因人權被侵犯的投訴；(2)向政府作出有關人權被侵犯的報告，及提出其意見和建議使侵害的情況得以終止；及(3)對現行的法律和行政政策及措施作出研究，並提出建議以使符合保障人權的要求。這機構亦應在憲制上維持其獨立性和給與它充份的資源以執行其職務。
其實遠在一九九八年申訴專員公署已發表了一份名為《香港申訴專員與保障人權的工作》的報告。當中提到世界各地的申訴專員都愈益關注人權的問題，這已是世界各地申訴專員發展的趨勢。申訴專員在報告中提到其實香港的申訴專員已大體具備條件，在加以必要的變通後，香港的申訴專員是可以發展成為一個在香港人權問題上擔當監察者角色的機構。報告亦提到申訴專員現行的工作也是與保障及促進香港人權工作的關係密切，以及申訴專員在人權問題上亦已有所貢獻的。
綜觀這幾點，一個發展申訴專員和香港人權保障機制的做法就是把兩者結合起來，把申訴專員公署轉型或擴展成為一個具備監察人權功能的機構。要作出的變通可包括：(1)逐步把適用於香港的國際人權協議納入申訴專員的監察範圍，如處理行政失當般，讓市民對受監管的機構違反這些國際人權協議的行政行為和決定作出投訴，並由申訴專員對受監管的機構作出調查、報告及改善建議。(2)把警隊和廉政公署也都納入成為受申訴專員監管的機構。(3)擴大申訴專員的編制及賦與更多的資源以配合新的工作。(4)設立一個人權諮詢委員會，其中包括公民社會中涉及人權保障的機構代表和各方面對人權有認識的專家學者，向申訴專員提供有關保障和促進人權的意見。
把申訴專員轉化成兼負監察人權保障的機構較成立一個新的人權監察機構的好處包括：(1)申訴專員已建立起良好的公信力，得市民和政府官員的信任和信服。從經驗我們可以知道，這種獨立的監察機制的成效很在乎其公信力。若要設立新的機制，那就要讓它慢慢才能建立起其公信力。(2)申訴專員和其公署職員已具備豐富經驗處理市民對政府行政方面的投訴，和對行政部門作出調查、報告及建議。他們亦對人權的問題已有一定的認識。(3)涉及的法律修改將是最少，故可以在短時間內實行得到。(4)由於只是擴展現行機制，所需要新撥的資源應較設立一個全新機制為少。