人大常委釋法不是常規化的權力

人大常委委員長吳邦國在十屆人大四次會議上作的工作報告說，《基本法》的解釋權是《中國憲法》和《基本法》賦予人大常委的重要職權。人大常委有權解釋《基本法》是合乎《中國宪法》和《基本法》是無容爭議的。但人大常委使解釋《基本法》，應視為在行使常規的權力還是行使非常規的權力呢？
憲法賦與國家機構的權力大體可分為常規和非常規的權力兩種。常規的權力是國家機構在發揮憲法所規定的功能時所必須在日常運作中行使的權力。非常規的權力則是指該國家機構在這日常運作以外所行使的權力，而通常是因國家處於的狀況導致該國家機構不能如常地行使其常規權力，而需要使用非常規的權力來回復常規的狀況，以使該國家機構能再次如常地行使其常規權力。舉例來說，行政長官簽署立法會通過的法案是常規的權力，但解散立法會就是非常規的權力。非常規的權力的非常規化程度亦會有不同。非常規化程度越高的權力，使用它時所需要的例外情況的要求也相應要越高。行政長官解散立法會的非常規化程度就遠較不採納行政會議多數成員的意見為高了。
解釋《基本法》可以由特區法院和人大常委行使。人大常委解釋《基本法》又可再分為三種情況：(1)人大常委應終審法院在審理案件時提請而解釋 (《基本法》第158(3)條》)；(2)人大常委應行政長官透過國務院提請而解釋(第一及第三次釋法)；及(3)人大常委自行解釋(第二次釋法)。
以常規和非常規的權力分類和非常規化程度去看，特區法院解釋《基本法》是在行使其常規的權力，因特區法院的主要功能就是要審理案件，若案件涉及《基本法》條文，那特區法院必然要解釋這條文才能裁決案件中的爭議。
雖然《基本法》第158(3)條規定人大常委在特區法院審理案件時亦會解釋《基本法》，但《基本法》第158(3)條對人大常委行使此權力是定下嚴格條件。這包括了涉及的「基本法」條款是關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特區關係的條款；該條款的解釋會影響到案件的判決；提請要由終審法院向人大常委提出；及提請要在案件作出不可上訴的終局判決前提出。再者，人大常委的一般職權是不會涉及具體的訴訟。這些都反映人大常委在這情況下解釋《基本法》是非常規的權力。
人大常委應行政長官透過國務院提請而解釋《基本法》的非常規化程度較之前一種情況就更高了。這項安排甚至在《基本法》也沒有明文規定，是人大常委在第一次釋法時才確認行政長官依據《基本法》第43 條及第48(2)條可向國務院作出報告來提請人大常委解釋《基本法》。這提請的安排並不是行政長官作為香港特區及香港特區政府首長在一般日常運作中所需要行使的權力。
人大常委根據《中國憲法》第67(4)條是有權解釋法律包括了《基本法》。表面看來這好像是人大常委的常規權力，但若把《中國憲法》第31 條規定國家是在「必要時」時設立特區。在特區內實行的制度是按照「具體情況」由全國人大以法律規定。這些都顯示人大常委解釋法律這常規權力，因應用到特區而產生了質變而成為了非常規的權力。實際上即使在不涉及特區的情況，人大常委也是很少解釋法律。其非常規性就更加明顯了。
《基本法》第158 條對人大常委解釋法律的權力另有詳細的規定，那更確認了這權力的非常規性。由於香港特區本身的法律制度相對上已是完備的，而實際需要解釋《基本法》的例外情況在草擬《基本法》時也已充份考慮到，所以才設計了第158(3)條由終審法院提請人大常委解釋的安排。因此相對於前兩種情況，人大常委自行解釋《基本法》的非常規性就更高了。人大常委要自行解釋《基本法》所需要的例外情況的要求，照理也應較前兩種情況為高。
明白了人大常委解釋《基本法》的非常規性及在不同情況下的不同程度的非常規性，那我們就更明白應如何去看這項安排了。一方面我們必須肯定人大常委解釋《基本法》的權力的正統性及合憲性，絕不應把人大常委解釋《基本法》的行為妖魔化。但同時我們也要看到人大常委解釋《基本法》這權力因其非常規性，應只有在特區面對不能如常地行使其常規權力的例外情況下，才可行使來回復特區的常規狀況。