基本法與違憲審查

甚麼是違憲審查？

違憲審查的制度在很多擁有成文憲法的國家都有設立。通常來說，憲法在一個憲制裏面都是擁有最高法律地位的法律，因此所有其他的法律若與其違反就會失去法律效力。違憲審查的憲制安排就是要執行憲法的規定，監察由立法機關或行政機關所制定的法律或根據這些法律而作出的行為或決定是否符合有關憲法條文的規定。
違憲審查的制度主要分為兩類。這分類主要是以負責審查的機構的性質來作為劃分基礎的。第一類是以司法機關為審查機構的。這一類違憲審查制度亦可再細分為兩個分類。有一些制度是以一個專職於違憲審查工作的司法機關如憲法法庭來負責違憲審查的工作。歐洲很多國家如德國和奧地利都是採用此一種制度。另一些制度則是以一般的司法機關即一般的法院來負責違憲審查的工作。在這制度下，由最高級的法庭至最基層的法庭都擁有此權力。以普通法為基礎的制度如美國和香港在九七年前的制度就是採用此一種違憲審查的制度。這一類違憲審查也通常被稱為司法審查。
第二類則是以非司法機關的憲制架構來負責違憲審查的工作。這一類違憲審查則可稱為政治審查。不同的憲制裏面會有很不同的安排，負責違憲審查工作的憲制架構也會是很不同的。中國就是採用這一種制度的例子。而在中國的憲制下，負責違憲審查的憲制架構是其最高權力機構也是其立法機構 — 全國人民代表大會。

基本法的違憲審查制度

香港特別行政區並不是一個獨立的政治實體，而是一個在中華人民共和國之下的自治地區。在「一國兩制」的政策下，香港特別行政區一方面能實行其本身的一套憲制和法制，而基本法就是香港特別行政區的最高憲法性文件。但香港特別行政區又與中國的憲制與法制存在某種的憲制上的關係。基於此，香港特別行政區是實行一種雙軌式的的違憲審查制度。所謂雙軌式的違憲審查制度是指有兩個憲制架構同時負責違憲審查的工作。一軌是由香港特別行政區內部的機制來負責違憲審查的工作。另一軌則是由屬中央政府的機制來負責。在下文我們將會詳細探討在這雙軌制下的兩個違憲審查機制之間的關係，但現在讓我們先看一看是那兩個憲制架構負責香港特別行政區的違憲審查工作和它們各自的特點。
屬香港特別行政區內部的的違憲審查機制就如九七年前的制度一樣，是由香港特別行政區的一般法院來負責違憲審查的工作。這一軌的違憲審查制度有以下的幾個特點：
1. 由於香港特別行政區法院只有在處理訴訟時才可以行使違憲審查的權力，所 以負責違憲審查的法院並不能主動地去審查法律，而只有被動地等到有涉及法律的合憲性的訴訟出現時，法院才可以行使其違憲審查的權力審查法律。
2. 因違憲審查的制度是在訴訟中進行的，所以一般的市民在一定的條件下，是可以透過提出訴訟來開動違憲審查的機制。
3. 香港特別行政區法院之所以會審查一些法律是由於這些法律的合憲性會影響一項訴訟的判決結果。嚴格來說，法院的決定包括了它對所涉及法律的合憲性的決定，都只規限訴訟的雙方。但透過普通法的先例原則，由較高級法院所作的有關判決將規限下級的法院，因而間接地使法院在行使違憲審查的權力而作出的決定，無論是否決了一條法例或是肯定了一條法例的合憲性，都會有一般性的規限效果。
4. 一般來說，被宣佈為違憲的法例將會失去法律效力，且是由該法律被制定的那時候開始就已經失去法律效力。換句話說，一條被宣佈為違憲的法例，由一開始就已經是一條沒有任何法律效力的法律。香港特別行政區法院關於違憲審查的決定是具有溯及力的。但在特別的情況下，法院的決定是可以被視為沒有溯及力的。

屬中央政府的違憲審查機制則是全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱為全國人大常委）。香港特別行政區本身的憲法也即是基本法，在中國的法制下其實只屬一般的法律而非具有憲法地位的法律。那麼香港特別行政區的一般法律在中國的法律體糸之下就層次更低了。所以嚴格上來說，當全國人大常委審查香港的一般法律看是否符合基本法時，它並不是行使違憲審查的權力，而只是行使中華人民共和國憲法賦與它監督一般法律實施的權力而已。當然從香港特別行政區本身的體制來說，全國人大常委的審查權力必然是屬於一種違憲審查的權力。這一軌違憲審查的制度有以下的幾個特點：
1. 與上述的司法審查不同，它並不需要由一個訴訟來引發開動。全國人大常委是有權主動去作出審查的。
2. 一般人是不能透過提出訴訟來向負責審查的機構直接提出審查某一些法律的要求。不過制度上仍然容許在一項訴訟中，若訴訟涉及一些香港法律而其是否合憲又是關鍵的因素，負責審訊的香港特別行政區法院可把有關的基本法條文透過香港特別行政區的終審法院，交與全國人大常委解釋。而全國人大常委作出的有關解釋，間接上亦可以說是一次違憲審查。那麼一般人仍可間接地向全國人大常委這一個審查機構提出審查的要求。
3. 全國人大常委就違憲審查所作出的決定是有一般性的規限作用的，這即是說有關的法律若被全國人大常委判定為違反基本法，這法律就會失去法律效力。
4. 但全國人大常委就違憲審查所作出的決定，在一般情況下是沒有溯及力的。這也是說全國人大常委的有關決定，是不會影響在全國人大常委作出有關決定前，根據被否決了的法律的一切行為和決定的合法性。但若香港特別行政區法律另有規定，全國人大常委的有關決定仍是可以有溯及力的。

以下我們將探討這兩個違憲審查機制的權限和相互之間的關係。

基本法的司法審查

在提出這一個題目時，有些人可能會不同意，因為基本法裏面根本沒有條文賦與香港特別行政區法院這一項權力。若單從條文表面去看，基本法的確沒有明文的規定給與香港特別行政區的法院違憲審查的權力，但我們希望透過以下的分析確立香港特別行政區法院是擁有這一項權力的。
基本法第十一條規定由香港特別行政區立法機關所制定的任何法律，均不得與基本法相抵觸。要執行此規定當然需要一個違憲審查的機制。在基本法裏面明文提到的一個違憲審查機制就是第十七條關於全國人大常委審查的權力。但全國人大常委根據基本法第十七條所能審查的法律，只能是那些由香港特別行政區立法機關所制定法律，而又是與基本法裏面關於中央管理的事務及中央與香港特別行政區的關係的條款﹙這些條款以下簡稱為X條款﹚有衝突的。至於那些由香港特別行政區立法機關所制定法律，卻是與X條款以外的基本法條款有衝突的話，全國人大常委應是沒有權力審查的。若是這樣，問題就出現了。這些法律又是由那一個憲制架構去審查呢？若沒有任何機制擁有這權力，基本法第十一條的規定就難以執行得到。更大的問題是違憲的法律將會被香港特別行政區的法院繼續執行直至香港特別行政區立法機關作出修改為止。
若中央的機制不擁有此違憲審查的權力，那麼理應就是由香港特別行政區的機制擁有了。若說是由香港特別行政區的立法機關自我調節，自行確定其所制訂的法律是否符合基本法的規定，這說法是很難成立得到的。基本法第十一條既然規定香港特別行政區立法機關所制定的法例不得與基本法相抵觸，若是由立法機關自我監察，這一條就會變得沒有意思。我們很難想像立法機關會判定由自已所立的法律是違憲的，若會的話，在起初的時候就根不會制定了。若立法機關因其組成在新的選舉後出現變化，而新的立法機關認為某些由以前的立法機關所制定的法律不符合基本法，它也不需要這一項權力，因它可以用一般修改法律的權力把它們修改了或廢除了就可以了。
當然這只能証明香港特別行政區的立法機關並不擁上述的違憲審查權，但郤不能証明香港特別行政區的法院擁有此項權力。我們還得看基本法的其他條文。基本法第八條規定香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除與基本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改外，都可予以保留。基本法第十八亦規定香港特別行政區實行的法律包括第八條所指的香港原有法律。基本法第八十一條又規定原在香港實行的司法體制，除因設立香港特別行政區終審法院而產生的變化外，予以保留。從這些條文我們可以看到，若在九七年前香港的法院是擁有違憲審查權的話，九七年後的香港特別行政區法院理應也同樣擁有這一項權力，因為基本法大致上保留了香港法院根據九七前法律所規定的一切權力和制度。
在九七年前，香港的法院明顯是擁有此違憲審查權的。香港的法院是有權把那些違反了香港在九七年前的憲法性文件 — 英皇制誥的法律宣佈為無效的。這一項權力其實是源自普通法。普通法有一個很簡單但又非常重要的原則，這就是「越權」的原則。這是說負責立法的權力機關並不能超越授權它立法的法律所定出的權力範圍。所有越權而立的法律，法院都可基於「越權」的法律原則，宣佈其為無效。法院之所以擁有此權力是基於兩個更基本的原則，這就是「法治」 和「權力分立」的。
在「法治」的原則下，政府所作的任何行為或決定必須有一個明確的法律基礎，這才可以說是以法為治。若果立法機關或行政機關所作的是沒有法律基礎的話，那已經是違背了「法治」根本的原則。「越權」這原則其實是「法治」的自然後果，因為越權而立的法律，就必然是沒有法律基礎的，那麼它們也必不可以成立了。
至於「權力分立」的原則就是把政府的權力如制定法律、執行法律、和解釋及引用法律來作出裁決的權力，分別配置予不同的政府架構如立法機關、行政機關和司法機關。各政府架構之間的權力並會有一定程度的重疊，以使它們能互相制衡，以避免權力過於集中而做成濫權的情況出現。由於立法機關和行政機關分別負責制定和執行法律，故只餘下司法機關能較獨立地監察法律本身和它的實施是否符合最高的憲法規定。「越權」的原則正是要具體體現「權力分立」的根本目的。
無論是「越權」、「法治」或是「權力分立」，這一些原則都已經是溶入了普通法和香港的司法制度裏面。因此若基本法是要保留九七年前實行於香港的普通法和原在香港實行的司法體制，那麼香港法院的違憲審查權亦應可以得到保留的。

X條款

若香港特別行政區法院是擁有違憲審查權的話，那麼這審查權受到甚麼限制呢？在其他的司法審查制度，它們的法院也不是完全沒有限制的。以下讓我們看看香港特別行政區在行使其違憲審查權時所可能受到的限制，詳細檢視這一些限制是否確實存在，而若是存在的話它的限制範圍又有多大。
在上文我們已提到全國人大常委是有權審查由香港特別行政區立法機關所制定的法律，看是否符合基本法中的X條款的規定。但條文郤並沒有說香港特別行政區法院是否也有權審查那些法律以執行基本法中的X條款。換句話說，我們並不知道全國人大常委基於基本法第十七條所提到的X條款而擁有的違憲審查權是否具有排他性的。若是有排他性的，那麼只有全國人大常委才可以行使這一項權力。
但若是有排他性的話，那又會有甚麼結果呢？假設在一件香港特別行政區法院的訴訟中，訴訟的爭議涉及一些香港特別行政區立法機關所制定的法律的合憲性。那即是說這一些法律是否符合基本法規定是訴訟的關鍵。但所涉及的基本法的條文則屬X條款之內。在這個時候，負責的法院在作出一個判決前，它必須先解釋懷疑有衡突的兩條法律 — 即那一條香港法律和基本法X條款的有關條文，以確定它們的實質意思。
根據基本法第一百五十八條，若香港特別行政區法院在審理案件時需要解釋X條款，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判前，應由香港特別行政區終審法院請全國人大常委對有關條款作出解釋。那麼在此例子的法院，若所有條件都符合的話，就別無選擇，必須透過香港特別行政區終審法院轉介給全國人人常委解釋。根據基本法第一百五十八條的規定，香港特別行政區法院是必須跟從由全國人大常委所作出的有關解釋來作出判決的。
全國人大常委在對有關的基本法條款作出解釋時，可能已經給與它一個解釋使涉及的香港特別行政區法律必然是無效的了。但依我們上述的假設，香港特別行政區法院在有關的範圍內並不享有違憲審查權，所以它在處理此訴訟時，它並不可以撤銷有關的香港特別行政區法律。那就會產生一個很奇怪的現象。雖然全國人大常委已就有關的基本法條款作出解釋並且意思非常明確，而香港特別行政區法院亦有責任執行此解釋，但郤因它在有關的範圍內並不享有違憲審查權，那麼它只可以繼續引用一條非常大可能性是違憲的法律，並依此在有關的訴訟中作出判決。在不情願的情況下香港特別行政區法院被迫違背全國人大常的解釋和基本法的規定。
若全國人大常委有關解釋並不是那麼明確，而只是對有關的基本法條文給與了一個一般性的解釋，那仍要由香港特別行政區法院進一步引用到訴訟裏面的爭議，才能肯定涉及的香特別行政區法律是否符合基本法的有關條文。香港特別行政區法院的處境其實仍是一樣，因為即使香港特別行政區法院在引用全國人大常委的解釋後，認為有關的香特別行政區法律是違憲的，它仍是沒有權把它撤銷，而只能繼續執行它。
即使全國人大常委在行使基本法第一百五十八條所賦與的基本法解釋權時，同一時間也行使基本法第十七條的違憲審查權，把有關的香港特別行政區法律發回，情況也沒有多大改善。因全國人大常委根據基本法第十七條所擁有的違憲審查權在一般情況下是沒有溯及力的，故違憲審查的決定理應不影響那些在此決定前據涉及的法律而作出的一切行為。這也會包括了此訴訟所涉及的行為。因此香港特別行政區的法院仍是得繼續執行一條已被宣佈為違憲的法律來對手上的訴訟作出裁決。
從以上的推論，我們可以看到若全國人大常委基於基本法第十七條所提到的X條款而擁有的違憲審查權是具有排他性的話，那就會產生很奇怪的後果。要避免這情況，那麼香特別行政區法院也應有權根據X條款，審查由香港特別行政區立法機關所制定的法律，若有衝突時，更可有權把有關的法律撤銷。所以X條款並不應是對香特別行政區法院違憲審查權的一個規限。基於X條款的違憲審查權是可以由全國人大常委和香港特別行政區法院共同行使的。
【基本法第十九條】
依以上的推論，香港特別行政區法院在訴訟裏面是可以審查所有香港特別行政區法律看它們是否符合基本法裏面的所有條文。但基本法裏面有一項條文是關乎香港特別行政區法院管轄權的。基本法的第十九條對香港特別行政區法院的管轄權訂出了限制。因法院的違憲審查權必然是建基於它的司法管轄權。所以在下文我們將探討這一條文如何影響香港特別行政區法院的違憲審查權。
第十九條規定香港特別行政區法院對香港特別行政區所有的案件擁有審判權，但香港原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制將可以繼續保持。而第十九條進一步規定香港特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權。那麼，若香港特別行政區法院在審理案件時涉及第十九條所提到的國家行為，無論該行為是否違反基本法，香港特別行政區法院也是沒有管轄權的，更不要說違憲審查了。
以普通法的原則去理解，國家行為是指行使國家主權時所作出的一些行為。一般來說國家行為都是與國防和外交事務有關的，如向另一個國家宣戰、承認另一個國家的政府或是簽訂條約。這一些行為由於屬主權的範圍，故法院是沒有權力質疑這一些權力是如何行使的。而且只有中央政府才可以行使國家的主權。以香港的情況來說，我們更難想像一個地方政府的法院可以質疑中央政府如何行使國家的主權。那麼這如何影響基本法的司法審查呢？
若中央政府在行使主權時作出一些行為，即使有可能那是違反了基本法裏面的一些條款，香港特別行政區法院也沒有權力審查的。以基本法裏面一些與國防和外交事務有關的例子來說，基本法第十八條第四段規定，在全國人大常委決定宣佈戰爭狀態或因香港特別行政區內發生香港特別行政區不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港特別行政區進入緊急狀態，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在香港特別行政區實施。
若有人因這一些命令而利益受到損害，那麼他是否可以向香港特別行政區法院提出申訴質疑這些命令不符合基本法的規定呢？假設全國人大常委是因為香港特別行政區內發生香港特別行政區不能控制的危及國家統一或安全的動亂，而決定香港特別行政區進入緊急狀態。在訴訟裏他提出論據挑戰全國人大常委的決定，認為香港特別行政區內並未發生香港特別行政區不能控制的動亂或動亂並沒有危及國家統一或安全。那麼香港特別行政區法院有沒有權力審查全國人大常委的決定和中央人民政府發佈的命令是否符合基本法的有關規定呢？依據上述普通法關於國家行為的理解，香港特別行政區法院是沒有這權力的，因這明顯是一項國家行為。
第十九條是先規定了香港原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制將可以繼續保持。然後才進一步規定香港特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權。國家行為只是原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制的一個例子。若原有法律制度和原則對法院審判權還有其他的限制，那些限制仍會繼續存在。
普通法裏面有所謂「不受法院管轄的問題」或「政治問題」。這正是除國家行為以外原有法律制度和原則對法院審判權的其他限制。但這概念的意思和範圍卻是不太明確的。主要是指法院並不能就一些純屬政策制定的問題作出任何審議。不過那一些問題才屬「不受法院管轄的問題」是不容易解答的，但在普通法下仍是由法院自行決定所涉及的問題是否「不受法院管轄的問題」。
舉一個例子，除了與國防和外交事務有關的國家行為外，基本法也有一些其他主權行使的例子是香港特別行政區法院沒有權審查的。基本法第一百五十九條規定基本法的修改權屬於全國人大。雖然第一百五十九條也規定基本法的任何修改均不得與中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸，但香港特別行政區法院並不能在訴訟中審查全國人大對基本法所作出的修改是否符合這些要求，因為修改基本法明顯是一些香港特別行區法院作為一個地方法院沒有管轄權的行為或決定。
除了中央政府之外，香港特別行政區政府所作出的行為也可屬「不受法院管轄的問題」。舉一個例子，基本法第一百三十六條規定香港特別行政區政府在原有教育制度的基礎上，自行制定有關教育的發展和改進的政策，包括教育體制和管理、教學語言、經費分配、考試制度、學位制度和承認學歷等政策。若香港特別行政區政府在九七年後制定新的教育政策把原有英式的學制完全改變成近似大陸學制，香港特別行政區法院是沒有權力根據基本法第一百三十六條審查香港特別行政區政府的有關決定的。因為這決定純屬政策制定的範疇，是一個「不受法院管轄的問題」。

基本法第三章

基本法第三章是關於香港特別行政區居民的基本權利和義務。依上述的推論，除了第十九條規定的情況外，任何香港特別行政區法律若是不符合基本法裏面的任何條文，香港特別行政區法院在訴訟裏面是有權把它們撤銷的。若是這樣，基本法第三章的條文理應沒有甚麼分別，香港特別行政區法院是可以依據這些條文來審查香港特別行政區的法律。
舉例來說，假設香港特別行政區在九七年後通過一條法律，限制了香港特別行政區居民的言論自由。若香港特別行政區法院在訴訟裏面認為這一條法律違反了基本法第三章的第二十七條對香港特別行政區居民言論自由的保障，那它應有權把這法律撤銷的。
不過基本法第三章的條文有一些本身的特點和問題使它們可能會有不同的處理，這將影響到香港特別行政區法院的違憲審查權。但在我們探討基本法第三章如何影響香港特別行政區法院的違憲審查權前，讓我們先了解一些關於人權保障和人權法的背景。
通常來說，一份人權法的條文都會是具有憲法性地位的。人權法會列出一些人們所享有的人權如言論自由、人身自由和信仰自由等，為這一些權利作出保証的承諾。這些條款可以說是人權法的「權利條款」。但由於人權並非是絕對的，所以一份人權法也同時會有條文讓政府對人權法所包括的權利作出限制。這可以說是人權法裏面的「限制條款」。不過為了避免政府濫用「限制條款」給與它限制人權的權力，一份能有效地保障人權的人權法在其「限制條款」裏面是會在政府限制人權的權力之上又加上一些限制。我們或可以稱為「限制上的限制」。
根據國際的標準，第一、這些「限制上的限制」必須是以法律的形式來作出。但單以法律來作為限制人權的條件是不足夠的。人權法很多時候正是為了針對立法機關而設立的。所以除了依法外，立法機關還得滿足一些額外的「限制上的限制」的條件。第二、限制只有在特定的條件下如國家安全、公共秩序、公共衛生或道德、或其他人的權利才可以作出。第三、即使上述兩點可以達到，任何限制仍要是在一個民主社會裏面是必須的才可以作出。
在九七年前適用於香港的《公民權利和政治權利國際公約》就是一條能符合上述「限制上的限制」要求的一份國際人權條約。它一方面對一系列人權作出保証，同一時間又為政府限制人權的權力提供了適當的限制。透過九一年「人權法案條例」的制定和英皇制誥的有關修訂，《公民權利和政治權利國際公約》有關「限制上的限制」的規定也納入了香港的法制。
「限制上的限制」的實質意義是給與法院一個標準去行使其違憲審查權，審查一般的法律看它們是否符合人權法對人權的保障。若香港政府制定的法例，對香港居民的人權作出的限制是違反了《公民權利和政治權利國際公約》或「人權法案條例」裏面有關「限制上的限制」的規定的話，香港的法院是有權把這些法例撤銷的。這也是法院行使違憲審查權審查一般法律的典型例子。從這我們可以看到「限制上的限制」對保障人權和違憲審查是非常關鍵的，因為沒有了足夠的「限制上的限制」條款，政府限制人權的權力就不受限制，法院也沒有權力去執行「權利條款」對人權所作出的保証。
在了解人權法的一些背景後，現在讓我們看一看基本法第三章對香港特別行政區法院違憲審查權的影響。基本法第三章本身就是一份人權法，第三章內大部份的條文都屬於「權利條款」，對一系列人權作出保証。其實在第三章外基本法還有其他的條文也屬「權利條款」，對某一些人權作出了保証。依上文的討論，這些「權利條款」還需「限制條款」和「限制上的限制」來配合。基本法第三章的「限制條款」就是第三十九條的第二款。此條文規定香港居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制，此種限制不得與第三十九條第一款規定抵觸。它確定了政府限制人權的權力，但也提供了一定程度的「限制上的限制」。第一、限制必須是以法律來作出。第二、限制不得與第三十九條第一款的規定抵觸。關鍵的問題是「第一款規定」究竟是甚麼意思。
基本法第三十九條第一款規定《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效，通過香港特別行政區的法律予以實施。在第一款裏面提到很多的不同規定，其中包括了
（i） 《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港的有關規定；
（ii） 《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港的有關規定；
（iii）國際勞工公約適用於香港的有關規定；
（iv）實施上述三項規定的香港特別行政區法律。
讓我們看一看基本法第三十九條第二款所提到的「第一款規定」，在分別指向上述四個不同的解釋時，對香港特別行區法院的違憲審查權會產生甚麼不同的後果。若「第一款規定」是指《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港的有關規定，那麼香港特別行政區政府依法對香港居民享有的權利和自由作出限制時，就不可與《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港的有關規定抵觸。如上所述，《公民權利和政治權利國際公約》對權利的限制是有明確的限制的，而香港特別行政區法院是可依據這些「限制上的限制」來審查香港特別行政區的法律。若採用此解釋，香港特別行政區法院擁有的違憲審查權是不會受基本法第三章影響而減少的。
據條文的理解，若「第一款規定」是指《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港的有關規定，那它必然也會包括《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定。但《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約一般來說並不會給與政府「限制上的限制」的，因為所包括的權利並不加與政府即時的責任達到條文規定的標準，而是讓有關政府根據其擁有的資源採取步驟逐步實踐條文中所提及的人權標準。雖然如此，若「第一款規定」是指第一款所提到的多條國際人權條約，因這包括了《公民權利和政治權利國際公約》，所以最起碼的人權保障仍可達到，並且香港特別行政區法院可行使其違憲審查權來審查香港特別行政區法律以使其符合基本法的規定。
另外，若「第一款規定」是指實施上述三項國際條約的香港特別行政區法律，我們還要看這是指甚麼「法律」。第一個可能的解釋是指香港法制裏面實施這些國際條約的那一條香港法例。換句話說，這就是「人權法案條例」。若「第一款規定」是指「人權法案條例」，那麼香港特別行政區政府依法對香港居民享有的權利和自由作出限制，就不可與「人權法案條例」抵觸。「人權法案條例」基本上把大部份的《公民權利和政治權利國際公約》條文原文照錄，尤其是《公民權利和政治權利國際公約》中的「權利條款」、「限制條款」和「限制上的限制」。因此香港特別行政區法院是可以如同在引用《公民權利和政治權利國際公約》時一樣，以相類似的「限制上的限制」條款來審查香港特別行政區的法律。若採用此解釋，香港特別行政區法院擁有的違憲審查權也同樣是不會受基本法第三章影響而減少的。
但「法律」還可以是指一般的法例而不是一條特定的法例。要知道其實在九一年前當香港還沒有「人權法案條例」和英皇制誥的有關修訂時，《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港的方法是與上述所提到的方法是很不同的。香港的立法機關在立法時，會參考《公民權利和政治權利國際公約》的有關條款，由其自行決定是否跟隨《公民權利和政治權利國際公約》的規定。香港的法院在處理訴訟時，並不能因香港的法例與《公民權利和政治權利國際公約》的有關規定抵觸而把那法例撤銷。香港法院頂多只能在法例的條文意思不明確時，儘量給與一個符合《公民權利和政治權利國際公約》條文的解釋。
若「第一款規定」是指一般的香港法例，那麼香港特別行政區政府依法對香港居民享有的權利和自由作出限制時，就不能抵觸由香港特別行政區立法機關自行制定的法例。那即是說香港特別行政區政府可用一般的法律去限制人權，但這些限制卻又是由它自已來厘定。在一般的情況下，立法機關制定一條法例時必然認為它是符合一些限制人權的要求，是足以保障人權的了。這一種對「第一款規定」的解釋其實是重覆的，因為它並沒有加上新的意思，而只是重覆了第二款「依法規定外不得限制」的意思。而且在這解釋下，法院是不能作出任何違憲審查的，因為「限制上的限制」失卻了一些實質的意思，並沒有在香港特別行政區立法機關的立法權上加上一些更高的憲法標準。
在上述所提到關於「第一款規定」的解釋至少有三個。其中兩個解釋即「《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港的有關規定」或『「人權法案條例」』都使香港特別行政區法院擁有的違憲審查權不受基本法第三章影響而減少。但若採用第三個解釋即「一般的法例」，那卻會使香港特別行政區的法院不能依據所有基本法裏面關於香港居民權利和自由的條文（主要是基本法的第三章），來審查香港特別行政區的法律。

預委會與首席大法官

問題是那一個解釋會被最終採納。現在當然難以下定論，因為香港特別行政區法院和全國人大常委這兩個負責解釋基本法的機構還未作出任何正式解釋。但從全國人大常委之下的一個工作組織 — 香港特別行政區籌備委員會預備工作委員會（以下簡稱為預委會）和現任首席大法官楊鐵樑對「人權法案條例」的看法，我們或可以看到一些端倪。
預委會反對「人權法案條例」的其中一個原因是因為在中英談判時，英國政府告訴中國政府《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》是透過一般的法例在香港實施的，而不會直接納入法律裏面。因此中國政府才同意在中英聯合聲明內承諾在九七年後這兩條國際公約適用于香港的有關規定將會在香港繼續有效。也是基於此，基本法的第三十九條同樣規定了兩條國際公約適用于香港的有關規定將會在香港繼續有效，並通過香港特別行政區法律予以實施。因此預委會認為兩條國際公約在九七年後只應是以原先的程序和方法來實施。
由於他們認為「人權法案條例」的部份條文改變了過去一直以來以一般的法例來實施《公民權利和政治權利國際公約》的做法，而是用了直接納入的方法，所以他們認為「人權法案條例」的相關條文在九七年後要被撤銷。 另外他們認為「人權法案條例」把美式的違憲審查制度移植進香港的司法體制，容讓香港的法院可以擁有它之前所沒有的權力，依「人權法案條例」來審查由立法機關所制定的法例。這都表明了預委會是傾向以原有的實施方法，即以一般的法例，來實施人權的保障。
至於現任首席大法官楊鐵樑在他對「人權法案條例」所發表的公開意見書裏面，也提出了相類似的觀點。在他的意見書內楊鐵樑主要是提出了兩點意見，而這兩點意見都是關乎他對「人權法案條例」一些條文的詮釋。
楊鐵樑的第一點意見認為這些條文給與了司法機關廢除法例的權力。他並不同意這安排因這廢除法律的權力本應屬立法的職能而非司法的職能，故這規定並沒有把立法與司法機關的界線清楚劃分。在楊鐵樑這一點意見中，最關鍵的地方是他認為應該把立法機關和司法機關各自的職能清楚劃分，任何混淆了這政府權力分配原則的安排都是錯誤的。
從這我們可以看到首席大法官楊鐵樑所傾向的人權保障制度是一個完全依靠立法機關的自主性來保障人權的一個制度。立法機關若要保障人權，它當然可以只制定一些不會限制人權的法律。但同時地若立法機關真要制定一些侵犯人權的法律，立法機關也完全可以在沒有甚麼實質規限下做得到。根據楊鐵樑的意見，由於立法機關和司法機關的職能要清楚界分，法院不應擁有違憲審查的權力，法院也就不能依據憲法有關人權保障的條文來查法律，監察立法機關如何行使其權力。在意見書裏面他建議香港採用的新西蘭模式正是這一種法院沒有違憲審查權的人權保障制度。新西蘭的制度只要求行政機關若發現法律與人權法有衝突的話，就有責任知會立法機關有關事實。
首席大法官楊鐵樑第二點的意見認為「人權法案條例」使香港現行的法律體制由「兩層」變為「三層」，現在的改變把「人權法案條例」置於香港一般法例之上。他並沒有詳細解釋提出這一點意見的意義何在。但至少他是想指出香港的法律體制被「人權法案條例」改變了。若基本法的第八條規定香港原有法律除與基本法相扺觸外都予以保留，那麼若把原有的法律體制改變就是違反了基本法。依著楊鐵樑的分析和邏輯，我們可以看到他真正想表達的是香港不應有一條具有凌駕性和規限性的人權法。
他對「人權法案條例」可能在香港的法律體制內加入一層高於一般法例的法律所表示的憂慮，正好顯示了他不同意香港應有一條具有憲法性地位並能規限行政和立法機關權力和對人權作出積極保証的法律。若這法律並不擁有此凌駕性和規限性的話，那麼即使行政機關作出了一些違反此法律侵犯了人權的行為或決定，或是立法機關制定了一些違反此法律侵犯了人權的法律，受傷害的人就算向法院提出申訴，法院也是無能為力的。
楊鐵樑這些意見與預委會的意見正好吻合。雖然這一些觀點同樣只是集中在對「人權法案條例」的理解，但同樣的邏輯也可適用於其他能產生同樣效果的法律。那麼在選擇「第一款規定」的幾個可能的解釋時，他們很自然也會選擇一個符合上述邏輯的解釋，那就必然是「一般的法例」了。
不論他們對「人權法案條例」和香港司法體制的理解是否正確，我們已可以清楚看到他們的傾向了。雖然我們要注意這些觀點並不是直接提及基本法的第三章，而他們也不能完全代表九七年後的全國人大常委和香港特別行政區法院。但我們仍相信以下的的推論。在九七年後，有很大的可能性基本法的第三章，作為一份人權法，其功能不會如九七年前的「人權法案條例」和英皇制誥的有關修訂一樣，對香港的立法機關立法的權限和行政機關有甚麼實質的規限，因法院並不能依據基本法第三章及其他基本法裏面關於香港居民享有的權利和自由的條款對香港的法律進行違憲審查。基本法的第三章只會是香港特別行政區立法機關在立法時和香港特別行政區法院解釋法律時的一個參考而已。


適用於香港的全國性法律

根據基本法第十八條，列於基本法附件三的全國性法律將適用於香港特別行政區。列於基本法附件三的全國性法律是限於有關國防、外交和其他按基本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。一個可能純屬假設性的問題是若這一些適用於香港的全國性法律違反了基本法，香港特別行政區法院有沒有權審查它們呢？根據基本法第十八條的規定，這一些列於附件三的全國性法律應不會直接在香港特別行政區有法律地位的，而是要先由香港特別行政區的機制公佈或立法實施。若經過了此程序，這些法律都已併入了香港的法律體制裏面。除卻上述所提到對香港特行政區法院違憲審查權的限制外，香港特別行政區法院應同樣享有審查權的。

【基本法第一百六十條】
在看過基本法的司法審查後，現在讓我們探討基本法的政治審查。如上所述，基本法的違憲審查制度是行一個雙軌制的。除了香港特別行政區法院可對香港特別行區的法律進行違憲審查外，全國人大常委也可以對香港特別行政區的法律進行違憲審查。全國人大常委的違憲審查權有幾個層面。第一個層面是關乎在香港特別行政區成立前在香港實行的原有法律。根據基本法第一百六十條，在香港特別行政區成立時，香港原有法律除由全國人大常委宣佈為與基本法抵觸外，可採用為香港特別行政區法律。這一項違憲審查權有幾個特點。
第一、如上所述，根據基本法第八條的規定，香港原有法律是指普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法。那麼全國人大常委所能審查的範圍不單包括成文的法律即在香港實行的法例和附屬立法，它還包括一些不成文的法律如普通法、衡平法和習慣法。從現實的考慮點去看，全國人大常委在不涉及訴訟的情況下，能實質審查這些不成文的法律的可能性是很小的。
第二、從條文的規定去看，全國人大常委所擁有的審查權應只是一次過行使的，因為條文規定這一項審查權只是在香港特別行政區成立時行使的。行使這一項權力是有一個時間上的條件的，在過了這一個時間上的條件即香港特別行政區成立的時候，全國人大常委就不能使用第一百六十條所賦與的審查權。
第三、在香港特別行政區成立以後，若發現原有的法律與基本法抵觸，根據第一百六十條的規定，可依照基本法規定的程序修改或停止生效。但不明確的是這裏所指的修改程序或停止生效程序是指甚麼。若說是修改程序，那應只是指原有法律中的成文法律，因為依實施於香港的普通法制度的精神，不成文法是不會被修改的。而在基本法裏只有香港特別行政區的立法機關才有修改法律的權力。
至於停止生效的程序，根據基本法，有幾個機構都享有把法律停止生效的權力。第一個是香港特別行政區的立法機關，它同時擁有修改和把法律撤銷的權力。這撤銷的權力就是指把法律停止生效。那麼這也會包括不成文的法律，因立法機關可以用成文法律來把一些不成文法律停止生效。
第二個機構是全國人大常委。根據基本法第十七條，全國人大常委有權在認為一些法律不符合基本法內的X條款時，把有關法律發回，被發回法律立即失效。這正是一項停止生效的程序。但第十七條只包括由香港特別行政區立法機關制定的任何法律，並不包括香港原有法律。所以全國人大常委應不能行使第十七條所賦與的違憲審查權來審查香港原有的法律。
第三個機構就是香港特別行政區的司法機關。如上所述香港的法院是可以把那些與基本法有衝突的法律撤銷。這包括了成文法和不成文法。也包括了香港原有法律和香港特別行政區立法機關在九七年後所制定的所有法律。
依這理解，全國人大常委只可以在香港特別行政區成立時審查香港的原有法律，但在此以後，原有法律的違憲審查就應交由香港特別行政區的法院來行使。換句話說，香港原有法律在經過一次的政治審查後，就只會受到司法審查。
【基本法第十七條】
全國人大委常第二個層次違憲審查權就是基本法第十七條所賦與它的權力。我們在上文已多次提及和討論到全國人大常委這一項違憲審查權。在這裏我們只需加上一點。根據基本法第十七條，全國人大常委的違憲審查權是有一個界限的。全國人大常委只可以把那些與基本法中X條款有抵觸的香港特別行政區法例發回。那即是說，若一條法例是抵觸了X條款以外的基本法條文，全國人大常委是沒有權作出違憲審查的。問題是那一些基本法條文是屬於X條款所包括的範圍。
X條款是指基本法裏面關於中央管理的事務及中央特別行政區的關係的條款。這一些都可以說是屬於香港特別行政區自治範圍以外，但其意思仍是不明確。根據基本法第一百五十八條，X條款的確實範圍也是會由全國人大常委自行來作出解釋。全國人大常委是一個政治架構，所以永遠有一個可能性全國人大常委會基於一些純政治的考慮來給與X條款一個解釋，使其範圍超越了字面的意思而包括了一些理應只屬自治範圍內的條文如基本法第三章的條文。這將對香港特別行政區的自治做成威脅。我們並不是說全國人大常委必然會如此使用這權力，我們只是要指出全國人大常委所擁有的違憲審查權本身的範圍是可以有很大彈性的。
【解釋權 — 間接的違憲審查權】
全國人大常委除擁有上述兩項直接的違憲審查權外，全國人大常委或可透過基本法所賦與它解釋基本法的權力，間接地審查所有的香港法律。根據基本法第一百五十八條，全國人大常委有權解釋所有的基本法的條款，而不是只局限於X條款所包括的基本法的條文。全國人大常委可以使用此解釋基本法的權力，對某一些基本法的條文作出解釋，而解釋是特別針對某一些香港特別行政區的法律，使這一些法律的條文必然會與基本法的相關條文有抵觸。
那樣雖然這解釋並沒有溯及力，但香港特別行政區法院在以後的訴訟中必須跟從這一個解釋。那麼全國人大常委就可間接地對香港特別行政區法律作出違憲審查。且全國人大常委依此擁有的違憲審查權並不如第十七條的違憲審查權只局限於香港特別行政區立法機關制定的法律，也不會受X條款的規限。這權力也沒有任何時間上的條件。

由違憲審查到間接立法

全國人大常委除了可使用其違憲審查權來對香港特別行政區的法律作出違憲審查外，它還可以使用此違憲審查權來達到其他的目的。基本法第二十三條規定香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系。香港特別行政區是有一個立法的責任的。若全國人大常委不滿意香港特別行政區所制定的有關法律，它是可以行使其違憲審查權把法律發回，要香港特別行政區重新制定有關的法律。全國人大常委可以一直行使此違憲審查權，直至香港特別行政區所制定的法律符合它的要求。這一種間接的立法權使全國人大常委的違憲審查權不只是違憲審查權那麼簡單。
【結論】
從上述的討論我們可以得出幾個結論。第一、香港特別行政區的雙軌式違憲審查制度本身的劃分是不太明確和相當複雜的。雙軌之間的審查範圍並不是清楚界分，反而是相互重疊的。香港特別行政區法院的審查權包括了所有的基本法條文，故與全國人大常委的審查範圍重疊。雖然全國人大常委的審查權是有限的，但因它同時享有基本法的解釋權，它仍可間接地在香港特別行區法院所負責審查的範圍內也享有審查權。
從這一種非常複雜的違憲審查制度，我們可以推論出第二個結論。根本上在基本法草擬和制定時，負責草擬和制定的機構對違憲審查這重要的憲制安排並沒有一個詳細和全盤的設計。好像香港特別行政區法院的司法審查權是如此重要，但基本法卻沒有明確的條文訂明這一項權力，反而要用非常間接的方法才可以知道香港特別行政區法院是確實擁有此項權力。這反影了基本法的條文草擬並不嚴謹。
第三、因為這一種草擬的方法和態度，使基本法在未來實施時將會產生很多不明確的情況。就以基本法第三章為例，究竟將來香港特別行政區法院能否基於這些條文來對香港的法律作出違憲審查，到現在為止我們還未可以知道。基本法第三十九條的條文，尤其是「第一款規定」是如此的含糊和解釋是如此的不明確。要確定此審查權是否存在對香港的憲制是那麼重要，但基本法的條文竟然完全不能給與一個較清楚的答案，這是很難想像的。
第四、由於條文上的不明確，這使到有關的基本法條文將來會如何解釋成為非常關鍵問題。採納一個甚麼的解釋甚至會完全改變香港特別行政區憲制架構的性質。若我們給與基本法第三十九條的條文不同的解釋，我們將會見到兩個完全不同的憲制。如我們採納預委會或首席大法官對「人權法案條例」的那一種理解方法，基本法所能提供的人權保障將會很有限，因法院在有關方面並沒有任何違憲審查的權力，一切的人權保障完全取決於立法機關和行政機關的主動性。但若我們採用另一種解釋，司法機關與其他兩個政府架構之間的分權關係將會很不同。
第五、正由於此，由那一個機構去解釋基本法就會決定那一個解釋會被採納。這從而會導向了整個香港特別行政區的憲制發展。也是這一個原因，中央政府由基本法草擬的時候開始，就對基本法的解釋權完全不肯讓步，絕不願意放棄一點兒這一項非常重要的權力。這也可以進一步看到中央政府所理解香港所能享有的自治是一種甚麼的自治。中國並非不願意香港特別行政區能享有自治，但中央政府永遠要保留最終的決定權，監察香港特別行政區如何行使其自治權。在香港特別行政區若有任何它所不願意看到的情況出現時，中央政府可運用基本法的解釋權和違憲審查權，保留它對香港作出控制的最後一手。這對香港實踐自治是有負面影響的。