2010年5月29日 星期六

從反歧視到敏感於差異

尼泊爾裔男子林寳遭警員開槍致死,死因研究庭經陪審團裁定為「合法被殺」。裁決公布後引來不少意見認為裁決不公。我不是要評論死因研究庭的裁決是否正確,而是希望從這事件引發我們思考香港作為一個多元社會,對待少數族裔或差異的問題。

香港已制定《種族歧視條例》,在這事件也很難說有違反種族歧視的規定,但反歧視只是多元社會的最低標準。反歧視法所禁止的是人們不能基於一些歧視性因素如性別、種族等,讓一些人受到較其他人差的對待,所要做到的是讓所有人都可在大部分情況下得到同等的對待,除非有足夠的理據支持有不同的對待外。

但要真正尊重人,尤其是對社會內屬少數的人,有時候同樣的對待反會產生不公平,因同樣的對待未能充份考慮他們與其他人之間存在的差異。這是因為社會內大多數人在意識上未能承認他們與自己之間存在的差異是值得尊重的,從而以一樣的對待去把這些差異剷平了。但這些差異卻可能是少數人士因先天或文化的原因,看為其個人自我認同的基礎。當感覺自己這些自我認同的特徵被其他人所漠視,他們也會如在受歧視時,同樣感受到自己是不被尊重。這種意識可稱為「漠視差異」。「漠視差異」意識更會滲進到體制的設計,以同樣的對待去看待應受到不同對待的人,做成更大及更廣泛的傷害。

今次事件可能正反影出香港社會文化及制度仍是受著這種「漠視差異」意識所主導。要真正地讓少數族裔得到平等的對待,在一些情況下,他們是應得到不同的對待的。這就是從單純的反歧視進到敏銳於差異。

2010年5月26日 星期三

公共紛爭

政府應否復建居屋?最低工資應定在三十二圓還是二十四圓?應在那一區興建骨灰龕場以應付公眾的需求?應否立法禁止性傾向歧視?應否取消功能界別選舉?

這些都是近年在香港出現的公共紛爭(public dispute)。與其他多元社會一樣,香港社會近年來不斷出現公共紛爭,有一些是源自現代多元社會的特性,但也有一些是源自香港本身的社會情況。但要分析公共紛爭出現的原因,從而了解怎樣去處理這些公共紛爭前,我們先要明白公共紛爭與私人紛爭的分別。

一、私人紛爭很多都是一方與另一方爭持,即使有超過兩方涉及一項私人爭議,數量也不會是太多的。但公共紛爭卻很多時候涉及多方的爭議,而各方的利益的衝突更會是多面多重的。就以是否復建居屋為例,爭議就起碼涉及想置業的人、私樓業主、公屋居民、房屋委員會、特區政府、大小地產商、各政黨、及各準備參與特首選舉的人那麼多方了。很多涉及公共爭議的群體設立的目的主要並非是為了追求金錢或物質利益,而是為了追求實踐一些信念或價值,包括了宗教團體或一些非政府組織。這些群體可稱為信念群體。

二、私人紛爭主要是個人(或法人)之間就著他們相互的利益關係而出現的衝突。大部分涉及的私人紛爭的利益都是可以用金錢或物質去量度的。雖然公共紛爭也會涉及金錢及物質的利益,但卻很多時候都會同時關乎抽象的價值信念如公平公義,就如禁止性傾向歧視立法及功能界別選舉存廢的問題。

三、大部分私人紛爭所涉及的爭議都是較單純的,爭議的影響只是關乎捲入爭議的各方之間當前的利益。但公共紛爭卻多是複雜的,受爭議影響的人並不局限於直接捲入爭議的各方,而爭議往往會對整體社會有廣泛和長遠的影響。

因此,公共爭議可以定義為:「涉及社會內多個不同利益或信念群體,因著這些群體在物質利益及更深層的信念或價值上的分歧,而出現對社會整體有廣泛及長遠影響的紛爭。」

香港近年出現不少公共爭議,原因可以有多方面:第一個原因是社會的改變。隨著社會的發展,社會變得愈益多元。社會再不是由單一的社會階層所掌控,也由於社會整體的教育水平提升了,市民對自我權益的醒覺更多,即使屬弱勢的群體,也能有足夠的力量至少去挑戰既得利益的群體。亦因著經濟發展到了一個地步,人們所追求的就不再只是物質的利益,更會渴求實踐一些非物質的信念理想,若現行的法律政策未能充份反影這些信念理想,就有更多信念群體組成,積極地以各種行動去挑戰現行的制度和既得利益者,造成公共紛爭。

社會也再沒有一套單一的價值觀來主導整個社會的信念價值,而是各種信念價值共存於社會內。社會有不同的價值觀念不一定會產生紛爭,不過若不同的信念群體未能以包容接納的態度對待其他信念群體,那就會很容易產生公共紛爭。現實是在不少社會包括了香港社會,社會內的群體之間相互猜疑卻變得愈來愈深,令公共紛爭變得愈來愈尖銳。

第二個原因是政府的改變。隨著社會發展變得愈益複雜,須要由政府統籌才能處理的社會問題也變得就愈來愈多,故政府要管理的事務也就同時變得愈來愈多。政府因而不斷澎漲,透過法律或單純的行政權力,在愈來愈多的層面碰觸到市民的生活,因而與市民產生衝突的機會也增加了,其中一些衝突更會轉化為公共紛爭。

政府權力在擴展之餘但亦分散到不同的政府架構。行政、立法、司法機關三權分立,獨立的監察機構如申訴專員、平等機會委員會等相繼成立,一些原先由政府直接行使的權力也轉到一些公營機構如醫院管理局,中央政府與特區政府之間亦有著不同的權責。社會內的利益或信念群體會利用這些不同政府架構之間的相互制衡,去保障他們的利益或實踐其信念。一些獨立於行政部門的政府架構如法院,若是採取更積極的態度去監察行政部間的工作,就更容易挑引出公共紛爭。

第三個原因是管治的改變。政府在管治時受到愈來愈多法律上的制肘,如憲法、人權法或各種關乎環境保護或保障民生的法律。這些法律可能為了解決之前的公共紛爭而制定,社會內的群體以這些法律的規定去挑戰政府的現行措施,或是以這現行法律為基礎斷續要求政府進一步改善其管治水平。若政府未能滿足,公共紛爭就產生了出來。

也是隨著社會愈益複雜,政府在管治時所要面對的問題也變得愈來愈困難。但同時間市民對政府的期望也愈來愈高,他們期望政府能及時地預見社會問題出現和有效地制訂適當的措施去處理這些社會問題。但實際是不少社會問題,或是涉及複雜的技術問題,或是本身有太多的不可預知性,或是因全球化而令解決問題的方法必須是跨越國界的,都可能是政府根本解決不了的問題。當期望與現實出現落差,公共紛爭就產生了。

也有些時候當政府要設計社會問題的解決方案時,政府必須要犧牲社會內某些群體的利益或不同的群體要承擔不同程度的代價,才能找到一些較合適的方案,但應由那些群體去承擔代價或要承擔多少的代價,政府卻欠缺一套公平的制度作出決定。不同的群體之間和群體與政府之間就很容易出現公共紛爭。即使在有民主普選的社會,市民都欠缺有效及有意義的參與途徑參與管治,那更增加了市民對政府的不信任,懷疑政府只是保障既得利益的群體。缺乏互信令公共紛爭產生的機會就大大增加。

下星期續談解決公共紛爭的方法。

2010年5月22日 星期六

公投之後

這幾天已有不少評論談到「變相公投」的成敗,我不必再加甚麼了。五十萬人明確表示了他們是支持盡早落實真普選及廢除功能界別,如何解讀,公道自在人心。

但在「公投」之後,政改的政治空間是大了還是小了呢?政府立時推出新一輪的民意攻勢,又是軟銷的電視廣告,又是各高官粉墨登場四出推銷政改方案。也傳出消息北京高層會與温和民主派即將開展對話,看來立法會通過政改方案的機會是增加了。

我提出過以商談來解決政改紛爭,也提出過泛民主派可妥協接受部分的政改方案,那麼我應算是温和民主派罷!但我不得不承認我是矛盾的。對於堅持理想原則的所謂「激進民主派」,我對他們是有一份敬意的,他們在現今政治氣氛下仍能堅持理念,那是絶不容易的。對於那些希望與北京政府開展對話的温和民主派,我也是尊敬的,因他們面前的路絶不易走,更有可能前後受敵。

對於建制派中真誠為香港的,我也是同樣尊重的。再想深一層,其實這樣把人用派別來標籤真的沒有甚麼意義,故我也不用感到矛盾。我們都是香港之子,雖然我們對香港應如何走向普選民主或有不同看法,但我相信大家都是深愛香港的,實在不必要把意見不同的人都看為敵人,要與他們鬥個你死我活。

我天真地想,我可否見到有一天,香港不同的派別可以在普選的制度下作君子之爭,勝不驕、敗不餒,甚至可以像英國的保守黨與自民黨訂立君子的協定共同執政。民主不單在於建立起普及和平等的選舉制度,更是要建立起信任、包容、願意妥協、及務實的政治文化,那樣民主的制度才能持續發展。

2010年5月19日 星期三

行政長官AYE立法會NO

在政改尋找共識之路上,一直以來泛民主派與政府及建制派最大的爭議是在於立法會的組成方法上,尤其是功能界別的存廢問題。泛民主派手上最大的籌碼就是以否決權來迫使政府提出一個路線圖清楚表明功能界別會在何時全面取消。無論你是否同意泛民主派使用否決權去迫使對方妥協是實踐全面民主的最好策略,相信也至少能明白要泛民主派在這問題上作出妥協並不容易,因這涉及泛民主派所堅持的根本理念。但在政改方案中,除了立法會的組成方法外,還有行政長官的產生辦法,而泛民主派與政府及建制派在這問題上的分歧相對上是少一些。因此,要在政改上尋找一個共識的突破點,行政長官的產生辦法並非沒有可能。

關於行政長官的產生辦法,政府現在的建議是:一、選委會的人數由現時的八百增至千二人。二、四大界別按比例增加委員,即每個界別各增加一百個議席。三、把選委會第四界別(即政界)新增一百個議席的四分三(七十五席)分配予民選區議員,加上原來的四十二個議席,區議會將共有一百一十七個議席,由民選區議員互選產生,委任區議員不參與互選。五、提名行政長官候選人的門檻安排維持在選委會總人數的八分之一(一百五十人)。六、提名行政長官候選人不設立提名人數上限。七、不改變行政長官不屬任何政黨的規定,但長遠可作檢討。

泛民主派對現建議最大的保留是它只增加選委會的人數至千二人,較零五年的建議增加至千六人有所不足,現建議未能把選委會的代表性擴展很大。但若細心看現建議,與零五年的建議在實質上其實分別不太大。首先、其他三個界別都會是各增加一百人。我們且先假設泛民主派會按比例在這三個界別取得與上屆相近數目的議席。另外、雖然零五年的建議讓所有泛民主派議員加入選委會去提名泛民主派的候選人,但因委任區議員也是選委會成員,他們都屬建制派,是會攤薄了泛民主派在整個選委會的比例。現在只要讓所有民議區議員改變為以比例代表制的方式去選出選委會的代表,那麼泛民主派在新建議下應可按比例較零七年在選委會中多取得一定數量的議席。還有的是,其他三個界別新增的三百個議席,政府現在並沒有明確表示產生的方法。即使不去改變現有議席的產生方法,泛民主派可要求政府承諾這新增的三百個議席的選民基礎必須是比現在的議席更廣闊,盡量能讓每一名選民都可以有機會直接參與選出這新增的三百個議席。

但其實行政長官選舉方法的關鍵點應是在於候選人的提名門檻及提名安排而非選委會的組成。泛民主派最關心的應是選委會的組成及提名安排不會只讓建制派的候選人能參選,令其他候選人尤其是泛民主派的候選人,因得不到足夠提名而被排除出選舉之外。以零七年的行政長官選舉看,泛民主派的梁家傑按當時選委會的組成也可取得一百三十二個提名,若其他因素不變,在新增選委會的議席中,泛民主派候選人要多拿十多個提名以達一百五十的提名門檻應不會太難,只要選舉方法改變為比例代表制的方式,及新增的其他三個界別的三百個議席有更廣闊的選民基礎。

對泛民主派來說,下一屆行政長官選舉其實並不太重要,即使他們繼續能提名候選人參選,泛民主派的候選人按現在選委會的組成,怎也沒可能當選的了。泛民主派的著眼點應是一七年的行政長官選舉。全國人大常委會零七年的決定已表明一七年的行政長官的選舉可以由普選產生。而根據《基本法》第四十五條的規定行政長官實行普選時須組成一個有廣泛代表性的提名委員會。決定明確表明提名委員會可參照現行的行政長官選委會的現行規定組成。《基本法》並規定提名委員會須按照民主程序提名產生若干名行政長官候選人由香港特區全體合資格選民普選產生行政長官。

泛民主派就行政長官選舉辦法的終極目標應是要確保泛民主派的參選人能順利成為候選人,而不會被提名的安排及門檻選掉。即使一七年的提名委員會組成與現行的選委會相近,只要提名安排維持在要求參選人取得一定數量的委員提名就能成為候選人,而非由提名委員會以表決方式從參選人中選出一定數量的候選人,並這提名的門檻維持在八分一,那麼泛民主派的參選人就應可順利成為行政長官的候選人,讓所有香港選民在普選中選擇了。

若政府關於行政長官選舉方法能得得以通過,那麼現行的提名安排及門檻的規定,因在憲制上行之有效,且是各界的共識,那麼到了設計一七年由普選產生的行政長官的提名方法時,要偏離現行做法的困難就會增加。因此,泛民主派支持政改方案關於行政長官的選舉方法應是百利而無一害的,條件是民選區議員選舉選委會代表必須是以比例代表制的方式。因這屬本地立法的問題,政府就這點作讓步應不會是不可能。

再且,即使立法會不能在一二年有寸進,或一六年時仍會有一定數量的功能界別議席,但因香港的憲制始終是行政主導,若泛民主派的候選人能參與一七年行政長官的普選,即使最終未能取勝,他也必能迫使其他派別的候選人在選舉時就二零年立法會的組成及功能界別的存廢問題作明確的表示。我相信沒有一位面對普選的行政長官候選人能不去保証二零年的立法會必須符合「普及和平等」的原則,那麼功能界別能「留低」的機會就不會太大,或即使能「留低」也會是面目全非的了。

因此,泛民主派可以考慮,即使要去否決政改建議中關於立法會的部分,只要政府能承諾改變民議區議員選出選委會代表的方法為以比例代表制的方式,並確保其他三個界別新增的三百個議席的選民基礎會是更廣闊的,支持政改建議中關於行政長官的部分。

2010年5月14日 星期五

指引、合約及立法

就發展商賣樓花的安排,政府推出「九招十二式」,以指引的方式規管發展商賣樓花的做法。市建局亦推出八招規定合作發展商賣樓的安排。但立法會以大多數票通過要求政府立法規管發展商賣樓花。從規管賣樓花,我們可看到至少三種規管方式,。

第一種就是指引。這指引其實不是由政府直接發出,而是由發展商本身的商會向會員發出,故這可說是自我規管 (self-governance) 的方式。不過今次是由政府向商會作出強烈建議,而非如以前般是政府與商會商討後訂出。

政府亦進一步表明這新指引會加進地政總署的「預售樓花同意方案」內,並以暫時終止或撤銷同意書為懲處方法。有關土地買賣,政府與發展商的關係其實是合約關係,地政總署是代表政府處理一切批地安排,確保發展商遵守批地合約。「預售樓花同意方案」是一項合約安排,讓批地合約的一方即政府,透過地政總署審批發展商預售樓花的安排,來規管發展商的售樓手法。因合約是由雙方共同訂立,故這可算是共同規管(co-governance)的方式。

同樣地,市建局也是透過在與合作發展商訂立的合約加進規管售樓的安排來達成規管目的,故也是共同規管的方式。這方法不可說沒有強制力,只是這強制力是源自合約法,違規的發展商是需負上民事法律責任。

若由立法會制定法律規管發展商售樓的方法,那就會把相關規定加上更強的強制力,違規的發展商甚至會上刑事法律責任。由於這是政府由上向下發出,故可說是層級規管(hierarchical governance) 的方式。

很難說那一種規管方式是最好的,那要考慮相關的規管目的、規管對象、規管範圍、政府的規管哲學及社會對規管的期望後才能決定。

2010年5月13日 星期四

《基本法》與「普選」

無論特區政府提出的《二零一二年行政長官及立法會產生辦法建議方案》會否得到立法會通過,香港政制的發展,在未來的日子(至少直至二零二零年)相信都會繼續圍繞在甚麼是「普選」的爭議。《基本法》第四十五條規定行政長官的產生辦法的最終目標是要由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後「普選」產生。《基本法》第六十八條也規定立法會的最終目標是全部議員由「普選」產生。

曾有人提出《基本法》只規定實行「普選」,意指「普及的選舉」,但特區政府已公開表示「普選」是「普及和平等的選舉」,而非只是「普及的選舉」。兩者最大的分別是若「普選」只是「普及的選舉」,那麼只要讓所有選民都能有權投票,但卻不一定要他們所擁有的選票是平等的,就可符合「普選」的要求。這會直接影響功能界別選舉能否最終得以保留這具爭議性的議題。

如「普選」是指「普及和平等的選舉」,那怎樣的選舉模式才能符合這要求呢?「普及和平等」的具體要求是甚麼呢?特區政府鑑於社會內對這問題仍有爭議,故不願在這階段在定論。

根據《基本法》第三十九條,《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港的有關規定是繼續有效。《公約》第二十五條也規定選舉應是「普及和平等」。聯合國《公民權利和政治權利國際公約》的人權委員會按《公約》的規定,可發表意見書進一步演繹《公約》的內容。人權委員會就《公約》第二十五條關於「普及和平等」原則的詳細理解,就是載於它的《第二十五號一般意見書》。

根據《意見書》,「普及和平等的選舉」至少有三方面要求:一、每一名選民享有的選票數目是要相等。若一名選民可以有兩張選票,那所有其他選民都應也享有兩張選票。二、選民所享有的每一選票的票值是要相等。這是指各選區的選民總數與議席的比例應不會有太大差別。三、公民參選的資格不受不合理的限制。這指除了一些合理的參選條件如年齡外,公民參選不應受額外不平等的限制。

雖然《意見書》在香港特區的憲制並不享有直接憲法地位,但人權委員會的意見書應是享有一定的法律地位或至少具有很強的說服力。因此,《意見書》對「普及和平等」的理解,可以是未來關於《基本法》中「普選」的討論的起點。不過,《意見書》也提出《公約》並不規定只有某種選舉模式才能符合「普及和平等」的要求。

在未來的日子,香港各界可本著互諒互讓的精神,就著建構一個符合香港實際情況的「普及和平等」的選舉模式,開展坦誠的商談。



2010年5月11日 星期二

尋索政改的共識

上星期參與了「工商專業政改動力」舉辦的「2012政改論壇」,論壇的講者包括了在政改問題上持不同立場的黨派及人士,有「工商專業政改動力」、「政制向前走大聯盟」、「終極普選聯盟」的代表,而我與陳弘毅教授是以學者的身份參與。

如「工商專業政改動力」召集人林健鋒在邀請函所說,這論壇是「希望營造一個平台,讓各界理性務實聲音,凝聚共識,推動香港政制循序漸進向前邁進。」

過去這種讓持不同立場的人在公開場合就政改問題進行對話的機會並不多。雖然在這論壇,我感覺講者們還是各自表述多於對話或商談,但那至少也是一個好的開始。

之前我提出要以商談去解決政改爭議,而商談其中一個目標就是要在分歧中尋找共識。在尋索共識之路,一個重要的方向是暫時放下大家出現分歧的地方,先去看大家有甚麼相同之處。在確立了大家共通的地方之後,再一步一步地去了解在那些出現分歧的地方,大家有甚麼具體的分別和為甚麼大家會有這些分別。之後大家就嘗試互諒互讓地去把這些分歧在不違背本身的大原則下逐步縮窄。因為大家能先去確立共通的地方,那至少能消除因誤解而出現的分歧,並建立起一個互信的基礎去聆聽及明白對方不同的看法,亦有助大家把分歧收窄。

若我們認同各方應在政改的問題上去尋索共識,那麼在這階段我認為有幾點共識有機會是各方都願意確立的。第一點共識是《基本法》內所說的「普選」是「普及和平等的選舉」。在之前一輪的討論,曾有人提出《基本法》只是規定香港實行「普選」,意指只是「普及的選舉」而非「普及和平等的選舉」。有人擔心這把「平等」的要求剔除的說法,會讓傳統的功能界別可以延續下去,而只需引入類似如彭定康時代的「新九組」式的功能界別,把所有選民納入這樣的功能界別內就可以了。若能確立這一點共識,那就可以排除了這方面的疑慮。律政司司長黃仁龍在論壇的發言也確立了這一點。

第二點共識是「普及和平等的選舉」是指每一名選民在選票數目、選票票值及參選資格上都要符合「普及和平等」的原則。那即是指每一名選民享有的選票數目是要相等、所享有的每一選票的票值是要相等、及參選資格不受不合理的限制。雖然黃仁龍司長不願意在這階段確立「普及和平等」原則的具體要求是甚麼,但其實聯合國《公民權利和政治權利國際公約》的人權委員會早已對「普及和平等」原則的具體要求,在它的《第二十五號一般意見書》有很詳細的論述,就是上述的三項要求。雖然《第二十五號一般意見書》並不享有直接的憲法地位,但人權委員會的意見書應是享有一定的法律地位或至少具有很強的說服力。若香港各界能確立這一點共識,那就能把大家共通的地方大大擴展。就算特區政府不願意在這時候確立這一點,若香港各界能就這點達成共識,我相信特區政府及北京政府是沒有理由會去推翻的。

第三點共識是按全國人大常委會在零七年的決定,不在二零一二年實行雙普選。這一點對泛民主派較激進的一翼可能未能接受,但對較温和務實的一翼應已是接受的了。第四點共識是二零二零年實行的普選模式會是終極的模式。這一點討論不太多,但若建制派能接受這點,那可釋除泛民主派不少的疑慮,不會再以為建制派是在取拖字訣。

第五點共識是建基在第一至第四點共識之上,就是無論二零二零年立法會實行普選的選舉模式是怎樣,即使功能界別選舉是有可能用某種形式保留,但那些選舉模式也必須符合上述「普及和平等」的三項要求。一直以來,政改最大的爭議就是功能界別選舉的存廢問題。要在短時間內解決這爭議相信可能性不大,故要在這階段達成最多的共識,就要先不去處理這問題。雖然這共識不會對功能界別的存廢作最終的決定,但這至少能滿足泛民主派最根本的原則,就是無論將來的普選模式是怎樣,也都必須符合「普及和平等」的三點要求。對建制派來說,這共識會要求他們在將來必須証明提出的功能界別選舉模式如何能符合「普及和平等」的三點要求,但至少在這階段他們仍可保留著讓功能界別以某種形式存在的希望。

特區政府至少已明確表明了傳統的功能界別不能符合「普及和平等」的原則,而類以彭定康時代的「新九組」式的功能界別應也不能符合「普及和平等」的原則,因即使所有選民都能被納入一個功能界別內,各功能界別由於選民基礎差異太大,是難以符合票值相等的要求。這點共識其實已把可能有的功能界別的選舉模式排除得七七八八,餘下可供討論的方案就不會太多。

若各界能達成這五點共識,其實各方就立法會選舉辦法的分歧已不是太大的了,選舉模式的細節可留待以後進一步詳細討論。有了這五點共識,即使北京政府還未對二零二零年的普選及功能界別明確表態,下一任的特區政府也還未有選出來,但我相信無論是北京政府或特區政府都不會貿然推翻這五點共識或不給以它們充份的重視。有了這五點共識,在香港內部已存在了二十多年的深層次矛盾,是有可能得以化解,並能在香港奠下重要的基礎,讓尊重人的尊嚴及包容分歧的民主文化可以長遠地發展起來。

我呼籲對政改持不同意見的各方能放下大家的分歧,共同公開確立這五點共識,好讓香港的民主發展能向前邁進。

2010年5月7日 星期五

投與不投

有報導指特首及所有政治問責官員將不會在五月十六日的「變相公投」補選中投票。在立法會的答問大會,特首指今次補選性質特殊,到現在還未決定是否去投票。

每一名公民包括了政治問責官員,在選舉中是否投票是他私人的決定,並不應涉及公共政策的考慮,正如議員辭職也只是他們個人的決定。當然他們如何投票,即把票投給那一人,是涉及他對一些問題的立場。

我們可以設想有一名立法會議議員因被指控性騷擾下屬而在輿論壓力下辭職,那麼政府就需要按法律進行補選。又假設事後証明那一位議員技術上不算性騷擾,但仍有對下屬作出了不尊重的行為之嫌。這位辭了職的議員因認為自己已洗脫了性騷擾的指控,故在補選中再參選。

我們當然不會同意任何人對別人進行性騷擾,甚至不會支持一位對下屬不尊重的人去出任立法會議員,但在這情況下,我們是透過在補選時所投的票來表達我們是不再支持這人出任議員,而不會是透過不去投票來表達。

以這來看,社民連及公民黨五子為了攪「變相公投」辭職然後再在補選中參選,不贊成他們辭職及再參選的理由的人,也同樣應是以投票的意向而非不投票來表達他們的立場。我看不到他們與上述假設的例子有甚麼分別,有甚麼特殊性。

若我們同意作為一名公民是有公民的義務在選舉中投票,一位人士不當的辭職或參選理由,都不應改變我們在選舉時投票的義務。若政治問責官員也同意他們有公民義務去投票,但又不同意社民連及公民黨五子辭職再參選的理由,他們更應投票,去清楚表明五子是得不到他們的支持,而不是不去投票。

2010年5月5日 星期三

立法會主席不投票的憲法慣例

立法會主席曾鈺成表示,政改方案若只欠一票就可通過,那他是會辭去立法會主席的職務去投票。雖然他選舉主席時曾承諾作為主席他是不會投票的,但曾鈺成指他是會先辭職後才投票,故不應算是違反承諾。這說法也可算是無可口非,但這只假設了立法會主席不投票是基於個人的承諾或誠信,但若立法會主席不投票是基於憲法慣例,那麼曾鈺成辭職後投票只解決了他自己的問題,繼任的立法會主席仍受不可投票的憲法慣例所限,即使他沒有作出任何不投票的承諾。

假若這位繼任人也是屬建制派的,那特區政府仍會是欠他的一票,這對通過政改方案將沒有大幫助。但若這位繼任的建制派立法會主席不理會這憲法慣例而強行投票,那又會產生甚麼憲法或政治後果呢?不過討論這之前,我們要先攪清楚甚麼是憲法慣例,及香港的憲制有沒有一個憲法慣例要立法會主席不投票。

與憲法條文不同,憲法慣例並不是明文的規定,也非載於憲法文件內,亦不具有法律效力。如一位憲法學者所言,若憲法條文是一個人的骨架,那麼憲法慣例就是一個人的血與肉了。也就是說,沒有憲法是沒有憲法慣例的,憲法慣例就是憲法條文實際操作時的情況,它會補充、修正甚或可以擱置一條憲法條文的實施。

憲法慣例的源頭可以是一些社會共同接受的憲政原則如法治。憲法慣例亦會是由長久的習慣所演變而成,也可以是由憲制的各個權力單位透過協議訂立出來。一項憲法慣例是否已存在有時候並不容易確立,因它的存在可能要到了它被打破時,人才會察覺出來。若一項憲法慣例已是根深蒂固,那麼憲制內的所有權力單位都會不自覺地遵守著,而不需任何強制的措施來協助執行。

由於憲法慣例並非法律,所以沒有法律的機制如違憲審查去執行它,它是單純依靠政治壓力去使憲制內的各個權力單位遵從的。違反憲法慣例的行為會被認為是缺乏正當性,違反者會被憲制內的其他權力單位、媒體及市民嚴厲批評甚或杯葛,令違反者可能面對巨大的政治壓力,其職位或議席可能不保或會令管治癱瘓,致他要收回違反憲法慣例的行為。但若違反者所受到的壓力不太大,他雖可能受到一點兒的批評但卻實際沒有甚麼大的影響,那麼那項憲法慣例是否一直存在也可以被質疑,或至少從那一刻開始已不再存在。

因此要判斷立法會主席不投票是否香港憲制的一項憲法慣例,就要先看香港憲制是否有一些憲政原則是會有如此的要求。特區法院已多次指出特區實行的憲制是西敏寺式的「三權分立」制度,但亦有不少國內法律專家強調「行政主導」才是香港憲制的精神。其實兩者都可能不可以完全把香港憲制的特質表達出來,因它實際上是一種混合了「三權分立」與「行政主導」的憲制。

但無論如何,立法機關對行政機關有一定程度的監察功能是大部分人都不會反對的。而要達到這要求,立法會得保持一定程度的獨立性,不直接由行政機關操控,即使立法會的大多數議員是親政府的。立法會的獨立性又一定程度上建基在主持會議的立法會主席是獨立及公正的,而不會偏向於政府或任何黨派,那才能確保立法會可以發揮監察政府的功能。由此推論,立法會主席一般不就議會討論的事務及議案投票的憲法慣例,是為了要確保立法會主席是獨立公正。因此,立法會主席不投票的憲法慣例是香港憲制所要求的,或至少是與香港的憲制原則相符。

在殖民地時代的後期,立法局的主席是由議員互選產生,立法局主席在很少情況下才會參與投票。在特區成立後,立法會主席按《基本法》規定主持立法會會議,更從沒有投票。若憲法慣例是由長久的習慣演變而成,那麼基於過去立法局主席及立法會主席多年來的做法,說香港憲制已演變出立法會主席不投票的憲法慣例應不會有太多人反對。

立法會議事規則可以視為立法會內各黨派就立法會事務處理的程序所達成的共同協議,行政機關及司法機關都是尊重這協議的。議事規則第九十二條規定「如立法會主席認為適合,可參照其他立法機關的慣例及程序處理。」過去立法會主席主要參考的就是英國國會的議事習慣。英國國會議長只有在贊成及反對票相同時才會投票,而投票的原則是要讓討論繼續或保留法案的現狀而不是去改變它。雖然議長投的是決定性票,而立法會主席只有作為議員的一票,但立法會主席依從英國國會議長,一般不就議會事務投票,並只有在正反票數相等,以延續討論及保持現狀為投票原則,應可以說是香港憲制各權力單位透過明文及隱含的協議而訂立的憲法慣例。

縱觀上面的分析,立法會主席不投票應是香港的憲法慣例。但憲法慣例並不是不可改變的,而是要取決於當有人違反了憲法慣例時,憲制內的其他權力單位、傳媒及公民,會否認為這行為是非常不正當,而會提出強烈的批評甚或以激烈的行動去反對違例者。因此,若曾鈺成辭職,由有一位建制派議員接任而他又選擇投票支持政改方案,那時候香港人會如何反應,就可驗証這憲法慣例是否存在。不過違反這憲法慣例的議員就有可能要代替曾鈺成去付出沉重的政治代價了,又有那一位議員願意這樣做呢?

還可能有一個很有趣的結果,就是由泛民議員繼任作主席,那麼支持政改方案的一方就可以多了原主席的一票,而反對政改方案一方的就失去了新主席的一票,政改方案得通過的機會因而可以增加。不過,政府就會在未來幾年失去了一位較諒解政府立場的立法會主席,政府又是否願意為了政改方案付上這樣的代價呢?

2010年5月1日 星期六

重新理解功能界別中的功能

有關功能界別的存廢問題,爭議雙方一直都假設透過功能界別選舉產生的立法會議席是會大體依從現行功能界別的組成。但《基本法》並沒為功能界別下定義。特區政府把功能界別分為「傳統」的功能界別和非「傳統」的區議會功能界別議席,但「傳統」功能界別也沒有一個清晰定義,既包含一些職業(如醫生、律師),也包含一些經濟活動範疇(如金融界、商界)

很多意見認為功能界別不可能符合「普及和平等」原則,其中一個原因正是因功能界別缺乏一個理性的定義,導致它變為保護既得利益的一個符號。但亦正因「功能界別」沒有明確定義,我們或可有更大空間,去重新理解功能界別中的功能,引入公民多元身份的元素,令每位公民都可普及且平等地屬於一個功能界別,並按此去選出能兼顧他們多元身份的代議士。

立法會的職能是管治全港事務,故不單只有在某些行業從業的人或某些經濟活動範疇中具影響力的人才對香港管治有功能。功能可被賦與一個更廣闊意思,功能不等同功勞或功績。任何範疇若對香港管治產生影響,那對香港社會就是有功能,不分大少。功能就是對香港管治的影響。

公民會透過他們的多元身分,包括了他們的性別、年齡組群、族裔、膚色、居留情況、身體狀況、性取向、婚姻狀況、家庭關係、居住地點、語言、教育、職業、社會階層、住屋狀況、政治取向、宗教、嗜好、關注事務等等,在不同方面及不同程度影響香港管治,因而這些身份都能對香港社會產生功能。

為何不可用這新的功能定義去重新設計功能界別,使它能符合「普及和平等」的要求呢?