2008年12月24日 星期三

合乎比例地作行政決定

上星期討論司法覆核與良好管治的關係時,我提到其中一個有助實踐良好管治的法律原則是「合乎比例」。
「合乎比例」原則早已在涉及人權法的案件中被香港法庭用以判定相關的法律或行政行為是否合憲。在歐洲一些國家如德國和法國,他們的行政法亦包括了這原則,作為行政法院審核行政部門單純不涉及基本人權的行政行為的有效性。
但香港法庭在單純不涉及基本人權的行政行為,覆核的法律原則主要仍是依據源自英國的普通法原則,而英國因其本身獨特的憲制,對法院採用「合乎比例」原則來覆核行政行為,仍是有所保留。
「合乎比例」原則一直都未能在普通法得確立,其中一個考慮點是這會否使法庭在覆核行政決定時,替代了行政部門的角色。另一考慮點是這會否對行政部門做成過大的負擔,或這原則會否過於技術性而難以由行政官員有效地執行。
本文擬提出一個觀點,「合乎比例」的原則應在實際執行上,能對行政官員提供更清楚的指引,使行政行為更有果效、效率和達到以民為本的目的,達到良好管治的要求。
我會以一實例去顯明「合乎比例」原則所能發揮的良好管治作用。這是一宗涉及運輸署的司法覆核案件(Yook Tong Electric Company Limited v. Commissioner for Transport HCAL 94/2002)。案件的另一方是一間商戶,該商戶有一位於港島區一條短小街道的地鋪,每天會有貨車運送貨物到地鋪門前裝缷。街道兩旁有不少小販擺賣,行人道的使用率亦很高,常有人車爭路的情況。運輸署調查發現,在十二個月內曾發生超過六宗導致行人受傷的交通意外。在報告中,運輸署指出引致交通意外的主要原因,是司機缺乏耐性及小販在狹窄的街道擺賣。
基於此,運輸署署長行使《道路條例》賦與的權力把那一段路面定為禁區,禁止車輛在早上十時至下午六時進入。該商戶依規則為四輛貨車向運輸署申請禁區許可證,但遭運輸署拒絕,理由是發出禁區許可證會違背設立禁區的目的。
商戶就運輸署署長把該段路面設定為禁區及拒絕發出禁區許可證的決定提出司法覆核。因運輸署署長行使的是酌情權,而商戶未能証明運輸署署長的兩個決定是非常不合理(irrational),故商戶的司法覆核申請終告失敗。
因法庭還未引入「合乎比例」原則,故運輸署不用作這方面的考慮。假設運輸署依據「合乎比例」原則來處理這一個案,那麼運輸署在決策時會考慮些甚麼及最終的決定會有甚麼不同呢?
「合乎比例」原則包括以下五點的考慮。第一點是要確認運輸署的行政決定會否損及商戶的一些權益,及這權益的性質是甚麼。商戶受影響的權益是貨車不能在地鋪前上落貨物,影響了其商業運作,故應主要是商業性的,並不涉及基本人權。
第二點是要確認運輸署署長作出這些行政決定是基於甚麼目的,並這目的是否正當。運輸署的決定應是基於防止意外發生以避免對路人造成傷害而把該路段定為禁區。這目的亦應是正當的。
第三點是把那路段定為禁區並拒絶禁區許可証的申請這兩個行政決定是否能達成防止意外這目的。換句話說,行政決定與它要達到的目的之間必須有一個理性的關連 (rational connection)。客觀地看,這兩個行政決定應可達成防止意外發生的目的。
第四點會更進一步看這兩個行政決定,對實踐防止意外這目的是否必須的。換句話說,運輸署要証明沒有其他對商戶的權益侵害少一些的行政決定也可以達成這目的。
運輸署把那路段定為禁區的決定應是必須的,但要提出証明為何完全拒絶商戶禁區許可証的申請對防止意外發生是必須的,卻並不容易。運輸署得証明批出禁區許可証,容許商戶在該路段十時至六時之間某一較少行人的時段,按禁區許可証的條件,由特定規格的貨車進入路段上落貨物,是完全不能實踐得到防止意外的目的。在這一點,運輸署面對的困難會相當大。
即使完全不批准禁可許可証的確可以更能達成防止意外的目的,「合乎比例」第五點考慮還要求執行這兩個行政決定並達成的目的所能產生的公共益處,得較商戶因完全不可以在地鋪前上落貨物所受到的的損失要更大。不然,拒絶禁區許可証的決定仍不是合乎比例的。在這點,運輸署可能也是不容易提到充份証明。
在這個案,若運輸署是根據「合乎比例」原則來行使行政權力,那它仍可把那路段定為禁區,但卻可能要批准禁區許可証予商戶,並與商戶詳細商討禁區許可証的條件,以使防止意外的目的既能達到,但對商戶權益的影響又是最少的。
從這實例,我們可以看到依「合乎比例」原則來行使行政權力,較現行的司法覆核原則,結果可以是不同的。雖然「合乎比例」原則各點考慮(尤其是第四及)五點),舉証的責任都會是在於行政部門而非受行政決定影響的公民,那會無可避免地令行政部門的責任增加,但「合乎比例」原則為行政酌情權提供更具結構性的原則,能一步步地引導行政官員行使一些相當廣泛的酌情權,那對前線的行政官員來說可能是更有指引性及使用起來更方便。
這也比一般常說要平衡不同利益的原則,在操作上更容易。平衡利益的說法其實並沒有提供任何指引,讓行政官員知道應如何為不同的利益定出當得的份量,那就難以作出平衡。
法庭引用「合乎比例」原則亦應不會替代了行政部門的角色,因行政部門仍可以在「合乎比例」的要求下,有超過一個的行政決定可選擇,故最終仍是由行政部門作出相關的行政決定。
最重要的是,「合乎比例」原則應能更照顧公民的權益,因行政部門只會在有充份理據下才作出損害他們權益的行政決定,那將會使公民對管治更有信心。長遠來說,行政當局的管治亦會因得到公民的信任,而可以更有果效和效率。

2008年12月21日 星期日

廉政、法治與文化

對香港能成功打擊貪污,並確立法治,一直都缺乏完滿的解釋。不少人都以在七四年成立廉署為最重要的原因,很多國家亦認為香港廉署的經驗是打擊貪污的不二法門,也成立類似廉署的組織來對付貪污。但卻沒有多少能像香港那麼成功。
的確廉署在打擊貪污上是扮演了相當重要的角色,但卻未必是足夠的因素。我嘗試以另一個角度去思考這問題。我認為法治體制必須有相配應的法律文化才能發揮作用。故一個關鍵因素是港人於六、七年代在文化上有了一些重大的轉變。導致文化轉變的原因至少有兩方面。
一、大陸在共產黨掌權後不斷地攪政治運動,至文化大革命時達至高峰。不少港人都是為了逃避共產黨的統治從大陸來到香港,也有不少港人有親屬在大陸,故對內地同胞所面對的慘況都是知曉,並對大陸那種無法無天的境況心存恐懼。故當英國人真的要在香港對付貪污,他們在心理上都已準備好及有決心去迎接這轉變,以能避免大陸的那種無法無天的情況在香港出現。
二、當時殖民地的管治也說不上是好,貪污非常猖獗,基層市民見到政府官員的腐敗,與大陸的分別也未必太大。戰後在香港出生的一代,到了六、七十年代逐漸成長,不少都有機會接受教育,甚至進入大學,受西方政治思想洗禮,令他們對殖民地管治產生了期望。這新的一代成為了香港社會的中流砥柱,帶領著塑造香港的新文化,亦成為了廉政及法治的重要推動力量。
在內外因素配合下,港人的文化產生了質變,成為了良好的土壤,讓法治可以在香港跟著的日子生根結果。

2008年12月15日 星期一

司法覆核與良好管治

中文大學法律學院及劍橋大學公法中心上星期在香港主辦「有效的司法覆核:良好管治的基石」會議,邀請了英國、香港及不少普通法國家的頂尖行政法學者、法官及律師參與,共同探討司法覆核與良好管治的關係。本文擬延續這會議的討論,闡釋司法覆核與良好管治的多重關係。
終審法庭首席法官李國能在會議的開幕致詞中說:「政府應合法而公平地行使公共權力,這是良好管治的根基;這也是取得市民對政府運作的信心和尊重所必需的。簡而言之,正如會議主題恰切地點出:司法覆核是良好管治的基石,能確保管治公平合法,令管治質素得以提升。」這就是司法覆核與良好管治的第一重關係,即現行司法覆核的體制及法律原則已是良好管治的基石。
但對現行的司法覆核原則如何能促使良好管治,這一重關係卻未有詳細論述。且現行的司法覆核原則所包含的內容還不是完全清楚。李國能總結現行的司法覆核原則是要確保政府「合法而公平」地行使公共權力。這與他在零六年法律年度開啟典禮演辭中所說的有一點不同,他在「合法」(legality)上加了「公平」(fairness),即政府的行政決定在「合法」外,還須是「公平」的。
「公平」與「合法」的關係是甚麼?「公平」是否在「合法」上加了額外的要求?若是的話,這「公平」的具體要求是甚麼?是程序的(procedural)還是實質的(substantial)?還是「公平」就是「合法」的要求的一部分?或是「合法」的行政決定就已經是「公平」了?
「公平」的理解也應是源自憲法、法例條文及適用的普通法原則,但憲法、法律條文的理解及普通法的發展卻不是不變的,而是會發展的。現行的司法覆核原則會否已包含了良好管治的元素呢?這也是不太清楚,而缺欠主要是源自這一重關係還沒有對良好管治有明確的詮釋。
因此討論必須進到看司法覆核與良好管治的關係的第二重關係,那就是要攪清楚良好管治的具體意思是甚麼,及看良好管治的理念能為法庭提供甚麼新的司法覆核原則。英國行政法專家Jeffrey Jowell是唯一一位講者在會議中直接論及良好管治的意思。他引用了聯合國、世界銀行及歐盟的多份文件,指出良好管治包括的原則有:問責(accountability)、透明(transparency)、參與(participation)有效(effectiveness)、公正(equity)、公平 (fair)、有效率(efficiency)、一致 (consistency)、連貫(coherence)、可預見(predictability)等,但它的核心內容卻沒有共識。
其他學者就索性跳過良好管治的討論,直接提出一些新的司法覆核原則,認為這些就是能體現良好管治理念的法律原則。其中討論最多的就是合乎比例的原則(principle of proportionality)。英國行政法學者Mart Elliot提出合乎比例的原則包括了五方面的考慮:一、行政決定是否侵害了一些人的重要權益?二、行政決定是否為了一個正當目的而作?三、行政決定是否能達成這正當目的?四、採用這行政決定對實踐這正當目的是否必須的?或是否有其他的行政決定可以達成這正當目的但對人的權益侵害少一些?五、由行政決定達成那正當目的而得著的益處是否較它對人的權益所造成的損害更大?
但由於良好管治這理念本身是如此的豐富,但討論相對上是少,故良好管治的那方面及良好管治如何能引伸出這些新法律原則其實也是不太清楚。這導致了在討論這些新司法覆核原則時,大家對它們應有的內容及法庭依這些原則而對行政決定進行覆核時應用多大的力度都未有共識。
要解決這些問題,就必須知道這些新司法覆核原則若被法庭採納會對行政部門決策的影響有多大。這正是司法覆核與良好管治要思考的第三重關係。雖然律政司司長黃仁龍在會議的發言中,有提及律政司必會對所有立法建議是否合憲及合乎人權法提供意見,合乎比例的原則亦已加進了一些政府的決策過程中,政府也不時為公務員提供行政法最新發展的培訓,但這些新司法覆核原則會對行政部門施政的有效性及效率影響有多大,討論仍是不足,亦沒有具體的數據去支持。
更重要的問題是行政部門在施政時能否落實良好管治,應否由法庭來作出監察。這就進到司法覆核與良好管治的第四重關係,即法庭進行司法覆核時應否引用這些新司法覆核原則。其實這些新司法覆核原則仍未被法庭正式採納,而當中涉及的是法庭在憲制中應扮演的角色及這角色的認受性的問題。
這又回到李國能在開幕致詞中說:「法庭的角色,只是以相關的憲法、法律條例文及適用的普通法原則,來釐定合法性的界限;法庭唯一的關注,是根據法律規範和原則來考慮,在法律上甚麼是有效和甚麼是無效,對受到質疑的決定,法庭並非擔任決策者的角色,也不會以決策者的身分,處理有關決定的是非曲直。」
按他的說法,法庭的角色應只是看行政決定的合法性,那麼這些以達致良好管治為目的而發展出來的新司法覆核原則就不應被法庭採納了。但如上所述,從普通法的發展看,「合法」和「公平」這兩個概念本身,並非沒有空間把一些良好管治的元素納入去,故即使如李國能所說,法庭只應看行政決定的合法性,普通法的發展不是沒有可能把上述的新司法覆核原則納入為司法覆核的依據。
問題是若法庭這樣做的話,雖未至於會由法庭代替了行政部門作為相關行政決定的決策者,但法庭對行政決定覆核的力度就無可避免地會加大了。會議中雖有論者論及加進新司法覆核原則會否使司法覆核的力度過大,但這樣做會否實質地影響法庭在憲制中的認受性,討論卻相對上是少。每一個憲制所面對的情況亦會不同。但這可能才是司法覆核與良好管治的關係最關鍵的問題,是值得進一步探討的。

2008年12月14日 星期日

《世界人權宣言》六十週年

六十年前的十二月十日,聯合國大會在零票反對,八票棄權下,表決通過了《世界人權宣言》。《宣言》可以說是現代人權保障的一個里程碑。但現代人權的概念並非始於《宣言》。
早於1776 年美國的《獨立宣言》、1789 年法國的《人權和公民權利宣言》及1791年美國的《權利法案》,現代人權的概念已出現了。而現代人權的概念更要追溯至中世紀天主教神學的自然法及自然權利。
在十九世紀至二十世紀初葉,不少歐洲國家亦在他們的憲法中加入了保障人權的條文。國際法也發展了保障戰俘、戰事中平民、少數族裔的權利,及禁止販賣奴隸的條約。在第二次世界大戰期間,人類群體所經歷的慘痛歷史,促成了現代人權的概念能跨越國界,成為一套普世的道德標準。
《宣言》就是在這背景下出台,包括了二十多項權利。在《宣言》的基礎上,聯合國在1966 年通過兩條廣泛性的人權公約:《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》,進一步為各項權利提供更詳細的描述。不少更具體的人權公約如1980年的《消除對婦女一切形式歧視公約》、1989年的《兒童權利國際公約》等,如雨後春筍般由聯合國不斷推出讓各國簽訂。
除了這些國際人權公約外,區域性的人權約章如1950年的《歐洲人權公約》、1969年的《美洲人權公約》、1981年的《非洲人權和民族權約章》都先後通過。新成立國家的憲法如1996年的南非憲法,也都必然包括人權保障的條文。
因此《宣言》可以說是在人權的發展史上,扮演了承先啟後的重要角色。

2008年12月8日 星期一

執法與守法

最近一些事件都涉及執法(law enforcement)及守法(law compliance)關係。
市區的士轉變收費模式,引入了短加長減的機制,目的是為了打擊八折黨。但現在卻因金融海嘯令原先的計劃出現問題,更因新界的士加價還未通過,市區的士長途收費比新界的士還要便宜,最後導致的士堵塞機場的事件。
但八折黨的根本問題源自司機不可議價但乘客卻可議價的法律安排。不過政府一直對立法取消乘客議價的安排有保留,其中一個考慮點是難以執法的問題。政府一直未能找到適切的執法措施,能有效地對議價的乘客作出調查、檢控及懲處。
另一事件則是在檢討《淫褻及不雅物品管制條例》時,對是否應繼續管制在互聯網上發布的物品出現爭議。其中的考慮點是如何能在成千上萬的互聯網網頁內執法,成功調查、檢控及懲處違規物品。
當中要考慮的問題是,若把某行為定為違法,但執法上出現極大困難時,那麼這行為是否仍應定為違法。這想法是假設了惟有有效的執法,才可以促使人們守法。這在有一定程度是對的,但有效的執法卻不是人們守法的惟一原因。我認為把問題的根本定在執法其實是把問題的焦點錯置了。根本的問題應不是執法的問題,而是守法的問題,是如何才能令人們會遵守有關的法律。
要攪清楚執法與守法的關係,我們要先了解執法如何能在人們裏面產生守法的意識。這涉及執法的三個因素。第一個因素是相關法律對違法行為懲罰的嚴重程度。人們會因懲罰愈重,想到作出違法行為所可能要付出的代價就會愈高,或是與違法行為所可能為他帶來的益處的相對成本愈高,那他就會有更大原因不去作出違法行為。舉一個例子,政府把隨地丟棄垃圾的罰款增至一千五百元就是基於這執法因素。不過,若一行為的懲罰是過嚴的,那又可能反過來令人對相關法律產生反感或感到不公義,反過來可能導致人們違法以挑戰這法律的權威。
第二個因素人們作出了違法行為後會被執法機構發現的機會有多大。若人們作了違法行為後,他會被發現的機會是不高的話,那他就不用太擔心自己的行為會受到懲罰,而亦會有更大可能作出這違法行為,因他不用太擔心要為這違法行為付出代價。最簡單的例子莫過於人們違反交通規則過馬路了。因不是常會有執法人員站在路口監視人們是否有依法過馬路,故違反交通規則過馬路的情況在香港是相當普遍的。
上述提到政府擔心取消乘客議價的法律安排將難以執法,正是關乎這一點。政府的困難是如何才能有效監視及發現得到有違法作出議價的乘客,而困難是出於司機和乘客都可能從這行為得益,故沒有人會去作出舉報。那麼警方就只可以透過「放蛇」來執法,由警察假扮的士司機,等候議價的乘客出現,但這樣的執法行動成效卻有限。
管制互聯網上淫穢及不雅物品的發放亦有同樣難以偵測的問題,而問題則是由於互聯網上可能涉及淫穢或不雅的物品的量是遠超警方資源所能全面監察得到的,故警方只可以在收到投訴時才作出調查。但這卻產生了大量的淫穢及不雅物品流存在互聯網中而不受調查、檢控及懲罰的情況。
第三個因素是違法者會被成功檢控或裁定有罪的機會有多大。若違法者被調查後但卻可能基於各種原因而不會被檢控(如檢控當局基於外在的壓力或自我審查不對一些有勢力人士作出檢控),或法院往往不會裁定一些被控的人士有罪,或只會判處相對上輕的刑罰,那都會減低人們遵守那項法律的意欲。
我們看到以執法來促使人們守法的思量,是建基於人們只會功能地計算是否守法的假設。故要使人守法,那就要加強執法,如加重懲罰、投入更多資源進行調查或設計更有效的調查方法、及提升檢控或入罪的機會。這可能是不少人守法的主要考慮,但這卻不會是惟一的考慮。
另一重要的因素影響著人們是否守法是道德的思量。不少人守法,不是單單基於功利的考慮,而是他們認為這是一個有道德的人所當作的,或是認為相關的法律對人們的行為所提出的要求是合符他們的道德標準,故無論懲罰有多重、偵查違法行為有多難、檢控或入罪的機會有多高,他們都會選擇主動及具意識地遵守那些法律。
還有的是,法律有一項很特別的功能,那就是它能產生道德的規範。一項行為是否合符道德可能在社會還未有定論,或人們根本未曾思考這行為的道德性,但一旦這行為被法律所規管,相關的法律已在一定程度上自動為該行為產生出道德規範的作用。人們就會因為這行為被法律所禁止,而會基於道德的考慮自然地不去作出這行為。
若我們能把人們守法除了功能的考慮以外還可以有道德的考慮這一點納入立法規管的思量中,那我們就能明白問題的焦點為何不應是執法,而是守法了。即使一些行為在執法上有困難,那並不是說政府不可以用其他方法促使人們守法的。立法規管本身已能產生守法的作用。
以此去理解,取消乘客議價的法律安排,即使執法有困難,但這樣的法律安排已可能令乘客議價這行為變得不道德,不少人亦會基於此就不繼續進行這種行為。同樣,即使在互聯網上要管制淫穢及不雅物品,在執法上難度會極高,但若有充份的原因要作出管制(如保護青少年),那麼管制本身已可產生道德規範的作用,促使網絡供應商及家長,有更大的動力自主地去配合法律的規管。
在立法規管一項行為後,政府還可以通過教育及宣傳去提升人們遵守該項法律的意欲,成效未必比加強執法為低,當然這並不會與加強執法相互排斥,而是可以雙管齊下的。

2008年12月7日 星期日

五萬頓飯

最近很愛聽蔡琴的一首歌。歌裏面有以下的一段讀白:
「一次攜手,就是一生的誓約。想想看,當一個人二十幾歲的時候,下定了決心,然後,不知不覺的就七十幾歲了,再看看你身邊那位滿頭白髮的老伴,才突然發現,你們已經在一起,吃了五萬多頓飯了。」
我算過,要在五十年裏與伴侶一起吃過五萬頓飯,那要每日早午晚三餐,每年三百六十五日都一起吃飯,才能湊足五萬頓飯。歌的背景是台灣的一對農村夫婦,他們能這樣的朝夕相對應不太難,但在城市裏的夫婦,這實在太難想像了。
我試數與太太每星期可以有多少頓飯一起吃。每天早上要送孩子上學,早餐就不能與太太一起吃的了。平日的午餐自然也少與太太一起吃。我已算是非常少要在晚上出外,故晚上大部分時間我都可以回家吃飯。因孩子逢星期五晚上都要參加足球訓練,故星期五晚是我們夫婦最珍貴兩口子去吃飯的時間。星期六早上與太太吃早餐也是最大的享受,但有時候大學有學術會議在星期六舉行,這樣的早餐時間也不能常有。
星期天應是最好的了,早午晚三餐都可與家人一起吃。一個星期算來,能與太太一起吃的飯只有約十頓,單獨兩人的就更只有一至兩頓。那麼一年算來就頂多五百多頓。到了我們七十多歲時,我們一起就應只吃過二萬多頓飯,比歌裏面的夫婦少了一半。
我想我們已不算太差的了,其他夫婦可能比我們的數字還要少得多。要達到五萬頓是不可能的了,但至少希望能有多一頓就多吃一頓,多一次享受與伴侶一起的時間。你約了你的伴侶去吃飯沒有?

2008年12月1日 星期一

隧道的管治

上星期香港大學統計及精算學系講座教授馮榮錦在本報寫了篇文章,對解決紅磡過海隧道長期擠塞的問題,提出新的解決方案。政府現正考慮的是回購西區海底隧道,馮教授建議的是「包底」方案。這「包底」方案是要求西隧減低收費,但政府則會補貼西隧公司,使西隧公司每年的營利不會少於減價前。
筆者認同馮教授建議的大體方向,就是政府不一定要回購西隧。這主要是因為能否回購成功,要買賣雙方都同意才可。但到現在為止,仍是「神女有方,襄王無夢」。出價亦是一個難題,如何避免西隧開天殺價,但又要回購價對西隧具吸引力,都是不容易決定。因此馮教授的建議實有其吸引之處。
我希望仿效馮教授的榜樣,也在回購方案以外提出另類的方案,盼能刺激更多討論。馮教授的文章引用了很多有用的數據,給了我很大的幫忙,故我所引用的數據亦會是以馮教授的文章為基礎。我的建議與馮教授最主要不同的是,補貼不是給西隧公司,而是給西隧的使用者。
但在解釋我方案前,得先處理一個基本的問題。無論是政府的回購方案、馮教授的包底方案或我的方案,都是建基於一個假設,那就是減低西隧的收費是可以改變隧道的流量,能有效地把使用紅隧的車輛導引至西隧,達至疏導交通的結果。
練乙錚曾在今年四月「降低隧道利潤上限,削減車用燃油稅率」一文中,引用一些交通管理的研究,指出隧道使用者對隧道的需求是缺乏彈性的,故改變隧道的收費未必可以改變流量。
但亦有研究顯示改變隧道收費,只要幅度是夠大的話,那仍是可以改變隧道使用者的行為,故改變隧道收費仍可以是一個有效的功具去分配有限的道路資源。故馮教授建議把西隧的收費大幅由四十五元減至三十元甚至二十二元,那是有可能把交通流量轉變的。我亦會以這假設為我的建議的基礎。
我的建議是政府可透過一些渠道如油站向駕駛者發放使用西隧的交通券,數額可以是十五元或二十三元,視乎政府最終決定的西隧減價幅度是如何。這方案並不需要西隧正式減費,而是駕駛者在使用西隧時,可使用這些交通券來付費,每次只可使用一張。西隧公司可定期與政府作結算,以收到的交通券向政府取回等額的隧道費。
甚或更直接,西隧只向駕駛者收取一個由政府定出的隧道費,再按每天的實質汽車流量,向政府取回正式隧道費與政府所定隧道費的差額。使用汽車電子標籤繳費的就更簡單,政府所定收費的部分,西隧直接從駕駛者的戶口扣除,餘額則從政府的戶口扣除。

















從表一,可看到政府每年需付出的補貼是由三億元至六億元,視乎流量有多少從紅隧轉至西隧。西隧的專營權還有十五年,那麼政府的總支出可能是由四十五億元至九十億元。若真的要回購西隧,這亦可以作為一個參考價。
雖然政府在這補貼駕駛者方案下,每年的支出會較馮教授的方案為多,但這補貼駕駛者方案相較上還可提出另外的一些考慮點。
一、這計劃要實行出來的難度可能較少。回購計劃難以成行,是因為可能要與西隧公司展開複雜的談判以訂出收購價。馮教授的方案亦要與西隧公司訂立長期的協議,確保西隧的營利。究竟西隧是否接受只把營利凍結在零七年的數額還是未知之數。若西隧要求每年有營利的增幅,政府就得作出更大的補貼,那麼政府與西隧公司仍要進行複雜的談判,故計劃仍會受西隧的意向所左右。
補貼駕駛者的方案並不需要與西隧公司訂立複雜的協議,當中主要只是關於一些收費的安排,故能否實行主要不用取決於西隧公司的意向,實行的機會因此亦會較大。
二、這方案是更具彈性。如之前分析,改變隧道的收費是否真的能改變流量仍未完全肯定。以這方案去嘗試以改變收費來改變流量,並不需要與西隧公司直接達成長期的協議。政府可先推行試行計劃,也不一定要把收費一下子減至二十二元,可把收費先減至三十元甚或只是三十五元,看流量的轉移是否已達滿意的程度。若不成功的話,才把收費逐步減至一個能令流量轉移的幅度。若無論是何種幅度的減價都不能持續地改變流量,那政府就可索性把計劃擱置。因這方案不需與西隧公司訂立長期的協議,故即使計劃失敗,政府支出仍會是有限。
三、補貼駕駛者的方案對西隧公司應更具吸引力。若流量因收費改變而有轉移,西隧公司的營利必會大幅增加。故這方案不需要西隧公司把營利凍結在零七年的數額。政府甚至可以要求西隧公司按每年隧道費的總收入,在向政府收回的隧道費的那一部份提供折扣。那麼政府的支出亦可能有所減少。
四、馮教授的方案涉及一個原則性的問題,是在市場經濟下,政府是否應直接對一間私營公司提供補貼以確保其營利達到一個特定的數額。若補貼是給與個別公民,我們卻有不少現行的例子,如給與幼稚園家長的教育券和長者的醫療券。政府所給與的補貼只是讓一名個別的消費者,因應得著的政府補貼而決定其市場行為,但基本上仍是以市場的規則去作出決定。因此,政府仍是運用市場的規律來達到其要改變隧道流向及流量的政策目標。
總結來說,馮教授的包底方案與我的補貼駕駛者方案,都建基在一些假設,且在操作上亦各有其特點。但相信馮教授亦會同意,我們都是希望在解決隧道擠塞的問題上,提供一些具建設性的建議讓政府考慮。