一個原則…兩個原則…三四五六七八九個政制改革因素

撮要

《基本法》第45條和第68 條只是規定行政長官和立法會的產生辦法須符合兩個原則：香港特區的實際情況和循序漸進。
但行政長官向全國人大常委會提交的《關於香港特別行政區二零零七年行政長官和二零零八年立法會產生辦法是否需要修改的報告》時，有關的原則卻奇妙地變為九個。不單增原則的量加了，《基本法》原先規定的兩個原則的質更被改了調，由原本是原則的性質變成了與外加的七個新點一樣只是眾多考慮的因素的其中一個。
本文擬指到兩點：第一、香港政制改革的原則應只局限於《基本法》所規定的那兩個原則。第二、即使我們要考慮的因素包括了報告中所列的九個因素，在07/08年以普選產生行政長官和全部立法會議員仍與全部九個因素是相符的。

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《基本法》第45條和第68 條只是規定行政長官和立法會的產生辦法須符合兩個原則：香港特區的實際情況和循序漸進。根據《全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件一第七條和附件二第三條的解釋》(以下簡稱「《解釋》」)，全國人大常委會在決定是否確定行政長官提交的政改報告時也只是依據這兩項原則。
不過全國人大常委會喬曉陽副秘書長在全國人大常委會公佈《解釋》後的記者會上回答記者的提問時說：「在追求普選這個最終目標的時候，也是《基本法》的規定有三個原則要遵守，就是要從實際情況出發、循序漸進和均衡參與。[1]
到了全國人大常委會法制工作委員會李飛副主任就《解釋》作出說明時，他說：「關於香港政治體制的規定，是根據“一國兩制”的原則和國家對香港的一系列方針政策確定的，是從香港的法律地位和實際情況出發，兼顧到社會各階層的利益，有利於香港資本主義經濟的發展，既保持香港原政治體制中行之有效的部分，又明確了發展香港民主制度應遵循從實際出發、循序漸進、均衡參與等重大原則，根本目的是保障香港的長期繁榮和穩定。」涉及政制改革的原則由兩個增至三個到超過三個。
最後，行政長官向全國人大常委會提交的《關於香港特別行政區二零零七年行政長官和二零零八年立法會產生辦法是否需要修改的報告》中(以下簡稱「《行政長官報告》」)，有關的原則更奇妙地變為九個：
1. 特區在研究政制發展的方向及步伐時，必須聽取中央的意見。(中央政府因素)
2. 政制發展的方案必須符合《基本法》規定。不能輕言修改《基本法》規定的政治體制的設計和原則。(基本法因素)
3. 方案不能影響中央對行政長官的實質任命權。(實質任命權因素)
4. 方案必須鞏固以行政長官為首的行政主導體制，不能偏離這項設計原則。(行政主導因素)
5. 達至普選的最終目標必須循序漸進，按部就班，步伐不能過急，要根據特區實際情況漸進，以保持繁榮穩定。(循序漸進因素)
6. 衡量實際情況時，必須考慮市民訴求，亦要檢視其他因素，包括特區的法律地位、政治制度發展現今所處階段、經濟發展、社會情況、市民對「一國兩制」及《基本法》的認識程度、公民參政意識、政治人才及參政團體成熟程度，以至行政立法關係等。(實際情況因素)
7. 方案必須有利於社會各階層在政治體制內都有代表聲音，並能通過不同途徑參政。(各階層參政因素)
8. 方案必須確保能繼續兼顧社會各階層利益。(兼顧各階層利益因素)
9. 方案不能對現行載於《基本法》的經濟、金融、財政及其他制度產生不良影響。(經濟制度因素)
《行政長官報告》不單增加了原則的量，更為《基本法》原先規定的兩個原則的質改了調。一方面由原本是原則(principle)的性質變成了與外加的七個新點一樣只是眾多考慮因素(factors)的其中一個。另一方面這兩個原則也被給予了傾向不在07/08年實行普選的理解。
本文擬指到兩點：第一、香港政制改革的原則應只局限於《基本法》所規定的那兩個原則。第二、即使我們要考慮的因素包括了《行政長官報告》中所列的九個因素，在07/08年以普選產生行政長官和全部立法會議員也與全部九個因素是相符的。


一加一等於九?

香港特區的實際情況和循序漸進能作為政制改革的原則是基於它們是明文載於《基本法》裏面直接與行政長官和立法會產生辦法的條文內。其理據是源自其直接的法律地位。以香港特區的實際情況和循序漸進這兩項原則來設計07/08 年行政長官和立法會產生辦法是符合香港所一直所尊崇的法治精神的。
與這兩項原則相較，其他七個因素就沒有這種直接的法律地位。我們必須攪清楚它們能成為設計07/08 年行政長官和立法會產生辦法的考慮因素的理據所在。《行政長官報告》本身對此並沒有作出解釋，但從《政制專責小組的第二號報告：《基本法》中有關政制發展的原則問題》(以下簡稱「《第二號報告》」)看，我們可見到一些端倪。

1. 與「中央和特區關係的原則」有關的因素

中央政府因素、基本法因素、實質任命權因素和行政主導因素似乎是《第二號報告》中所說屬「中央和特區關係的原則」。[2]《第二號報告》包括了這些因素主要是根據《中國憲法》[3]和《基本法》在第45 條、第68 條、附件一和附件二以外的其他條文[4]的規定。雖然它們並非直接與行政長官和立法會產生辦法有關，但這些條文都是具有直接的法律地位的。以它們來幫助解釋《基本法》有關行政長官和立法會產生辦法的主體條文是合符解釋憲法性條文的原則。不過這與以主體條文以外的憲法性條文來為主體條文增加一些隱含的規定或原則是有很大分別的。解釋是在於以其他條文來浧清主體條文不明確的地方或攪清楚主體條文的立法原意，而其他條文並沒有也不會為主體條文增加實質內容。
但現在《第二號報告》所提出的卻不是這樣。這四個因素是與循序漸進和香港特區的實際情況並排而列，看來是與這兩個原則在規定行政長官和立法會產生辦法上是享有同等的法律地位。當然這不是說其他條文完全不可以為主體條文增加隱含的規定，但要這樣做，在法律上就得達到三個起碼的要求：(1) 明確性 (obviousness) ；(2) 必須性(necessity)；和(3) 適切性(properness)。[5]
中央政府因素有兩方面：(1) 香港政治體制的改變要得到中央的同意；(2) 研究政制發展的方向及步伐時，必須聽取中央的意見。《中國憲法》和《基本法》的條文的確已規定了香港政治體制的改變是要得到中央的同意。其實附件一和附件二已明文規定了中央在政制發展上是享最終決定權。再加上《解釋》進一步把中央的權力擴展，中央連啟動權也掌握了。既然要取得中央的同意已有明文規定，那就沒有需要把這增為設計產生辦法的額外考慮因素。
至於聽取中央意見那方面，從所引述的《中國憲法》和《基本法》的條文，我們可看到中央在政制發展的起點和終點都可以有實質的參與，但我們卻看不到從那些條文如何可推論出設計產生辦法時還得聽取中央的意見。「一國」已完全體現於中央在政制發展的起點和終點的實質參與，但若在香港內部的商討過程中，中央也要扮演實質的角色，那「一國」將完全把「兩制」壓下去，再難說是「一國兩制」了。要符合「一國兩制」，中央應容讓香港自行依其內部機制(行政長官和立法會)設計政制發展的方案。再且，怎樣才算是「聽取中央意見」是非常不明確，在執行上有很大因難，這也加強了把中央政府因素定為外加的隱含因素是不符立法原意這說法的理據。
基本法因素的理據就更薄弱。從所引述的《中國憲法》和《基本法》的條文，《第二號報告》指：「政治體制的設計關係到主權的體現，關係到「一國兩制」及基本方針政策的貫徹落實， 特別行政區沒有權單方面改變中央所設立的制度。任何具體方案都必須符合《基本法》的規定。」這一點如上所述，《基本法》 的條文已有所規定，至少在《解釋》之後已是確定了。但《第二號報告》接著說：「不能輕言修改《基本法》規定的政治體制的設計和原則。」[6]這推論就缺乏必然的邏輯關係。《基本法》第159 條已有清楚程序處理修改《基本法》的問題，實沒有需要加進這基本法因素。同樣，提出多少次和怎樣提出才算是「輕言修改」是非常不明確的。若接納以這種非常不準確的方法來描述的因素或原則成為主體條文的隱含規定，那是難以合符立法原意的。
實質任命權因素也是犯了重覆和已有明文規定的錯誤[7]，故也不需要把它定為隱含的考慮因素。
《第二號報告》為行政主導提供了兩個基礎。行政主導是國家透過行政長官向中央人政府負責來體現主權的制度安排。[8]行政主導也是香港政治體制的重要設計原則。[9]在這裏我們不打算質疑這理解，但即使行政主導是一項《基本法》所包含的憲法性原則，但那也不是說它可以成為循序漸進和香港特區的實際情況以外主導行政長官和立法會產生辦法的第三個原則或因素。行政主導是處理行政與立法的關係，而循序漸進和香港特區的實際情況則是關於政制民主化。《第二號報告》下的是一個結論：「任何方案必須鞏固以行政長官為首的行政主導體制，不能偏離這項設計原則。現時行政立法關係未能做到充份互相配合，影響行政主導及施政效率。故此，任何方案須以完善行政主導體制為尚，不能導致惡化現行行政立法未能充份互相配合的問題。」它並沒有解釋清楚為甚麼《基本法》下的行政與立法關係和政制民主化兩者之間必然存在關係。我們更看不到為甚麼民主化要為行政主導服務的理據。
從《基本法》的相關條文，我們反而是看到立法的原意是要把兩者分開處理的。《基本法》第45 條和第68 條都把實行普選為最終的發展目標。《基本法》是由1997 年7 月1 日起生效至2047 年6 月30 日止。若要符合《基本法》，那麼在《基本法》的有效期內，行政長官和立法會必然要達至以普選產生。即使如蕭蔚雲教授說要等到2037 年才實行普選，普選還是得要在《基本法》的有效期內實行。在沒有其他條文另有規定下，到香港全面實行普選時，所有有關行政主導的條文應還是有效的。這也即說在制定《基本法》時，立法者是已經預見行政主導會與普選共存的。不然就不會把它寫進條文，而且表明在其有效期內必會實行。從這理解我們可看到《基本法》的原意是要行政主導處理的行政與立法的關係，而循序漸進和香港特區的實際情況則是處理政制民主化的問題。故此行政主導不應說成是設計行政長官和立法會產生辦法的因素之一。
我不是說我認為在設計政制時應把組成方法與權力關係分開處理，而只是我看到《基本法》的原意是如此。我也只能如喬曉陽副秘書長所說以法論法而已。下文我會再解釋為何在《基本法》已發展的憲政框架下，若要重新恢復行政主導的順暢運作，改善行政與立法的關係，唯一的出路是同時以普選產生行政長官和全部立法會議員。

2. 與《基本法》(草案) 的說明有關的因素

《第二號報告》提到的餘下三個因素是各階層參政因素、兼顧各階層利益因素和經濟制度因素。它們應是源自《基本法》起草委員會主任委員姬鵬飛向由全國人大提交關於《基本法》(草案)的說明(以下簡稱「《說明》」)：「香港特別行政區的政治體制，要符合“一國兩制”的原則，要從香港的法律地位和實際情況出發，以保障香港的穩定繁榮為目的。為此，必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展；既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。」
《第二號報告》似乎是把《說明》看為與《基本法》享有同等法律地位的法律文件。問題正是《說明》並不能享有甚麼直接的法律地位。一項法律的說明可以用以浧清法律主體條文不明確的地方或提供資料以確定立法原意，但它卻不能為主體條文加進新的內容。若《說明》能為《基本法》的主體條文加入新的內容，那無異是說姬鵬飛主任個人的權力竟可凌駕通過《基本法》的全國人大。這明顯是不符合法治和中國的憲制。因此這三點不能是循序漸進和香港特區的實際情況以外設計行政長官和立法會產生辦法的的原則或因素。
這裏不是說這七個因素在設計行政長官和立法會產生辦法時可以完全不用理會，只是這些因素不應與香港特區的實際情況和循序漸進這兩個主體原則並列，而應只屬詮釋這兩個基本原則時的考慮因素。下文我們會再詳細解釋為甚麼這些因素並不排除在07/08年進行普選。



九個因素等於沒有普選?

即使我們在設計行政長官和立法會產生辦法時真要考慮全部九個因素時，那是否就表示必然要排除在07/08年普選產生行政長官和立法會呢﹖這一部份是要指出這九個因素至少不排除在07/08年以普選產生行政長官和立法會。

1. 中央政府因素

中央政府因素要求香港政治體制的改變要得到中央的同意和研究政制發展的方向及步伐時，必須聽取中央的意見。如上所述，中央在啟動和最終都享有絕對權力。若全國人大常委會在確定《行政長官報告》時明確表明07/08年能進行普選，那當然會排除在07/08年普選產生行政長官和立法會的可能性。但這似乎並非《解釋》的原意。根據《解釋》，行政長官只需向全國人大常委會提出報告指出行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法是否需要進行修改。即使現在《行政長官報告》包括了九項因素，但《解釋》只要求他提交是否需修改的報告。故此，全國人大常委會也應只確定這是否需修改的決定，而不會加進排除07/08年選的決定。若全國人大常委會真的加進這決定，那無異是另一次解釋《基本法》，這將與《基本法》所定的程序不符，因這解釋並沒有諮詢香港特區基本法委員會。
至於聽取中央意見的要求，如上所述中央既已有啟動權和最終決定權，若單只是要聽取中央的意見就可以排除很多香港人要求07/08年進行普選的政治訴求，那香港的高度自治就再難說仍存在了。這不可能是《基本法》的原意，也不符「一國兩制」的精神。

2. 基本法因素

《基本法》已清楚表明普選是政制發展的最終目標，那普選必然不會違《基本法》的規定。而實行普選也不需動用修改《基本法》的機制，只是根據附件一和附件二的程序修改行政長官和立法會的產生辦法，並不會出現修改《基本法》規定的政治體制的設計和原則的情況。

3. 實質任命權因素

即使行政長官是由普選產生，他還是得經由中央任命的。這是《基本法》第15 條和第45 條的規定。沒有這任命，即使是由普選產生的行政長官也是沒有法定地位的。這一點相信是沒有太多人反對的，也是與普選制度沒有衝突的。當然若中央決定不任命一位由香港市民普選產生的行政長官，中央必要面對香港內部的嚴重憲政危機和國際社會的質疑。是否這樣做，這是中央政府自己的考慮，與中央享有的實質任命權沒有必然的矛盾。正正是中央享有此實質的任命權，才會有這情況出現的可能性。

4. 行政主導因素

正如上述基本法因素所要求，我們不能輕言修改《基本法》的規定的政治體制的設計和原則。《第二號報告》似是認為《基本法》規定的政治體制的設計和原則就是行政主導。當然這沒有錯。但《基本法》還有另一個政治體制的設計和原則，這就是政制發展須循序漸進，並以普選產生行政長官和立法會為最終目標。
《第二號報告》正確地指出現時行政立法關係未能做到充份互相配合， 影響行政主導及施政效率。[10] 而成因是行政及立法機關分別由不同背景及理念的人士出任，和在現行制度下行政長官在立法會中沒有固定的支持。[11] 若我們不能改變行政主導這政治體制的設計和原則，依《第二號報告》本身的邏輯，唯一的解決幫法是使行政機關包括行政長官與立法機關由有相同背景和的人士出任。要這樣做就只可以改變現在行政長官和立法會的產生辦法。
但政治體制的設計和原則還包括循序漸進朝向以普選為最終目標。我們不能改變行政主導，也同樣不能改變循序漸進的政制民主發展，把立法會的產生辦法推回委任制或以功能團體為主的制度如現行的行政長官選舉委員會。在08 年，立法會中由普選產生的議員至少會超過一半。若只是改變行政長官選舉委員會的成份，增加各界代表的數目，甚或提升各界別的代表性，其本質還是與以普選產生為多數的立法會不同。行政立法不配合的問題始終存在而不能有任何改善。
唯有把行政長官與立法會的產生辦法統一才能確保兩者都會由背景及理念相同的人士出任和主導。唯一可以達到這目標就是行政長官和全部立法會議員都是由普選產生。因此行政主導原則不單與普選相符，而且要恢復行政主導的活力，那唯一的出路就是以普選產生行政長官和立法會。

5. 循序漸進因素

《第二號報告》提出循序漸進是：「遵循一定的步驟， 有次序、有秩序的前進。」[12]這一點完全正確。但《第二號報告》卻進一步提出：「當中有逐步的過渡，在一段時間內有不同階段的演變….演變的過程不能停滯不前，應分階段演進，但也不能發展過快。」若把循序漸進抽離地去理解，這說法也無不對。但在解釋一項法律條文時，我們必須以其上文下理和現存的實施情況來理解，而不能斷章取義。因此在詮釋循序漸進時，我們當以《基本法》其他條文是如何理解和它在現在的執行情況來理解。從條文的結構去看，循序漸進這原則不單適用於07/08年和之後的產生辦法，在其之前的產生辦法也是適用的。換句話說，我們以附件一和附件二對行政長官和立法會在香港特區成立以來至07/08 年的產生辦法的演進，就可為循序漸進這原則找到一個更符合《基本法》的理解。
根據附件二，由第一屆至第三屆立法會，普選產生的議員由20人(三份一)進到24人(五分二)再進到30人(二份一)。我們可以清楚看到不單每一屆都是有進展，而且每一次進展的幅度都是有所遞升的。第二屆進到第三屆的幅度是較第一屆進到第二屆的幅度為大。從立法會產生辦法的經驗去看，《基本法》對循序漸進的理解是政制民主化的發展是依循一個總是向前和前進幅度逐步遞升的規律。
同樣，根據附件一，第一屆行政長官的產生辦法由400人的推選委員會進到800人的選舉委員會，每屆皆是有進展的。這進展是朝向行政長官最終由普選產生的。在這進程，不單是人數有所遞升，而更是在產生辦法上是有質的轉變的。推選委員會的成員都是由全國人大設立的香港特區籌委會挑選的，香港市民並沒有直接的參與權。但選舉委員會有部份成員是由香港市民普選產生如由普選產生的立法會議員。部份香港市民也可直接選舉他們所屬界別的代表進入選舉委員會。
《第二號報告》雖然認同演變的過程不能停滯不前，但它所說在一段時間內有不同階段的演變。卻似意味著07/08 年的演變速度可以較之前十年為慢。它對「漸進」的理解實是「慢進」。從而得出發展不能過快的結論。這理解是不符現行條文對循序漸進的理解。「漸進」應是指依循一個既定的速度規律前進。用一個比喻，《基本法》現行條文理解政制發展是一部不斷向前並逐步加速的汽車。但《第二號報告》下的政制發展卻是一部雖是向前走但速度卻時快時慢的汽車。
依《基本法》現行條文對循序漸進的理解，第三屆進到第四屆立法會的幅度又當比第二屆進到第三屆的幅度為大。而進程的方向都是以朝向全面普選而發展的。以此推論，第四屆立法會起碼要有三份二議員是由普選產生。要繼續使行政長官產生辦法須質變和變化幅度較之前的轉變更大這進程，只是擴大選舉委員會的人數是必然不符合循序漸進的原則。即使是把選舉委員會四個界別的組成比例改變也不能符合這原則的。依此推論，第三屆行政長官起碼要由一個成員全部是由香港市民普選產生的選舉委員會選舉產生，這才能在產生辦法上達到適度的質變的要求。
單以循序漸進這原則雖未可得出07/08 年就實行普選的結論，但它不排除政制發展的速度可進一步加快至達致在07/08年 就實行普遍。這就要看循序漸進與另一個原則香港特區的實際情況的關係。
從循序漸進和香港特區的實際情況這兩個原則在文字上的表述去看，它們是有不同性質的。香港特區的實際情況這原則本身是沒有可直接執行的部份，而需透過進一步的詮釋以掌握甚麼實質的考慮是香港特區的實際情況和如何把這些實質的考慮引用於規定行政長官和立法會的產法辦法。至於循序漸進這原則，如上所述，其內容至少有一些部份是可以直接被引用的。「進」是有一個絕對性的意思，是可以直接引用於規定行政長官和立法會的產法辦法。同樣，那個「序」若是存在的話，它也是可以被直接引用。「循」在意思上可能有多一點的詮釋空間，但大體上其意思是較明確的，故在引用時也應可以較直接。唯一需進一步詮釋的是「漸」的意思。這「漸」的意思就需要依靠另一個原則或《基本法》的其他條文來確定。這在上文我們已指出「漸」是指一個既定的速度規律，並且在現行條文已執行的情況下，這規律已為07/08年的產生辦法定了最起碼的進度。
循序漸進和香港特區的實際情況這兩個原則是兩個平排和同等重要的原則，若其中一個原則有一部份是可以直接被引用的，那任何的解釋都得先符合這些可直接被引用的部份，只有這樣，最後選取的解釋才能同時和整全地符合兩個原則。在引用了可直接引用的部份後，那已可把可能的解釋減少。只要再繼續詮釋兩個原則中其他需要進一步解釋的部份，以兩個原則來互相引証，並以《基本法》的其他條文來協助選取適當的解釋，那就能把可能的解釋的範圍進一步縮小。如上所述，以兩個原則中可直接引用的部份已可知道第四屆立法會起碼要有三份二議員是由普選產生和第三屆行政長官起碼要由一個成員全部是由香港市民普選產生的選舉委員會選舉產生，那兩個原則中其餘需透過進一步詮釋的部份就應以這為起點，以確定07/08 年最終可達到的方案。在這一點，《第二號報告》也是同意的。[13]


6. 實際情況因素

《第二號報告》提出了在詮釋香港特區的實際情時要考慮一系列因素：(1)民意取向、(2)特區的法律地位、(3)政治制度發展現今所處階段、(4)經濟發展、(5)社會情況、(6)市民對「一國兩制」及《基本法》的認識程度、(7)公民參政意識、(8)政治人才及參政團體成熟程度，(9)行政立法關係。[14]
但《第二號報告》卻沒有解釋為甚麼它們屬香港特區實際情況當考慮之因素和這些因素在考慮時應否給與同等的份量或不同的份量。若是不同的話，《第二號報告》也沒有提出以甚麼原則來確定當給予的份量輕重。
要理解和引用一些法律原則，決策者必需考慮所有有關的因素，也不能考慮任何無關的因素。甚麼是這法律原則有關的因素和無關的因素，就視乎法律原則的上文下理。[15]香港特區的實際情況就是現在要引用的法律原則，而它的上文下理是關於：(1)香港特區行政長官和立法會的產生辦法的規定；(2)這些辦法都是朝向以最終由普選產生為目標；及(3)這目標要循序漸進來逹到。關鍵是香港特區的實際情況是指著政制發展而言而非籠統地包含一切有關香港的事務。換句話說，有關的因素只能是那些涉及這三方面的因素，其他都一律是無關的因素。
以此推論，下列的因素在引用香港特區的實際情況這法律原則時，當屬有關的因素：香港特區市民的訴求； 香港特區市民根據《基本法》第39 條和《公民及政治權利國際公約》第25 條所享有的政治權利； 香港特區的選民素質(如教育水平)；香港特區的政治、社會及經濟情況；和香港特區現行政治體制存在的根本問題(如政治認受性薄弱而影響到管治)。
以此來看，《第二號報告》所列的因素有些也是有關的因素，不過它卻給他們下了進一步的詮釋，意味著在考慮這些因素後，我們並不能在07/08 年就進行普選。這是變得不適當了。
就民意取向這一點，《第二號報告》也承認超過一半香港市民是支持07/08 年普選行政長官和立法會的。但跟著它就這淡化成眾多因素之一。[16]我們很難想像在一個有關政制民主化的議題上，民意只能是眾多因素之一。這在香港尤其是適切的。根據《基本法》第39 條和《公民及政治權利國際公約》第25 條，香港居民是享有選擇代表參與公共事務；和以普遍的和平等的，並以無記名投票方式進行選舉的政治權利。香港市民的教育水平在亞洲地區是首屈一指的，相較歐美地區也是不遑多讓。正確的理解應是當有強烈的民意訴求和支持下，除非我們有很強的相反理據，我們才可把這訴求暫緩體現。
《第二號報告》提出的其餘因素都是這些反証。但這些反証卻似乎都很難成立，即使成立也是力度不足以推翻香港市民明確的意向。
特區的法律地位似乎是與上述中央政府因素、基本法因素和實質任命權因素相重壘。在上文我們已解釋這三個因素不足以排除07/08年實行普選，在此不再重覆論述。
如上有關循序漸進的討論，正是因為香港政治制度發展已達到現今的階段，我們是必須要依已訂的規律繼續向前邁進。普選是現今已達階段所可達而非不可及的推進點。
至於經濟發展，《第二號報告》正確指出香港經濟正處轉型調整之中。[17]雖然在最近香港經濟已有跡象復蘇，但要全面使香港能脫離經濟谷底，轉型成功，香港是需要一個具威望、認受性強，得市民信任的政府的。《第二號報告》也承認市民對特區政府的管治是存在懷疑和不滿的。[18]現行的行政長官產生辦法以致主要官員的產生辦法都是難以產生這樣的一個政府的。唯一的出路就是讓香港市民直接選舉行政長官以提升行政長官的認受性，恢復市民對政府的信任。
《第二號報告》沒有清楚展示它如理解香港的社會情況這因素，但如上所述，市民對特區政府的管治是存在懷疑和不滿的，而且這不滿是持續和強烈的。 政制民主化真的可能是唯一的出路。《第二號報告》也承認社會已有共識要政制向前發展。至少這不應排除07/08年就實行普選。
市民對「一國兩制」及《基本法》的認識程度現在完全是基於一種印象。難道要每一個市民去考一個「一國兩制」及《基本法》的基準試，都通過了才可實行普選嗎？還有這因素與香港政制發展有多大關連也是疑問。雖然中央對政制發展有啟動和最終決定權，但這始終是關乎香港內部的管治制度問題，我們實看不到是否實行普選與對「一國兩制」及《基本法》的認識程度存著甚麼必然的邏輯關係。
公民參政意識、政治人才及參政團體成熟程度這三點我們可一併討論。《第二號報告》所定的調是香港公民參政意識不強，缺乏政治人才和參政團體不成熟。[19] 這其實是一個雞和雞蛋。香港推行代議政制始於八十年代初期，但民主化的進程都多次被人為地推慢了，致現在我們的政制還處於一個半民主半專制的代議政制怪物的狀態。若香港公民的參政意識真的不強，香港真的缺乏政治人才和參政團體真的不成熟，只是增加幾個立法會的普選議席和增加選舉委員會的數目絕對不可以解決問題。沒有從根本改變整個制度，單是以一種拉雜式的進展是不能扭轉現在的情況。過去二十多年的經驗足証這點。
似乎正正是因為這些現像，在現有的憲政限制下，我們只能透過以普選產生行政長官和立法會來達致制度的根本轉變，誘發和提升香港公民的參政意識；提供真正的契機讓香港的政治人才能透過實質的工作去提升素質；和孕育香港參政團體成長。一個很簡單的道理，要讓孩子學懂踏單車，我們就一定要放手。 一天不放手，一天孩子也學不懂踏單車。孩子可能會跌到，但這是必經的過程。若是我們不想孩子最終學懂，那我們就可以不用放手，但若最終行政長官和立法會是要由普選產生，現在就得要放手讓香港市民去學習民主治港。
上文我們已指出要改善行政和立法關係，唯一的出路是行政長官和全部立法會議員都是由普選產生。在此不再重覆論述。


7. 各階層參政因素

《第二號報告》引用《說明》來支持政制要兼顧各階層的利益。但在羅列眾因素時，卻把這點一分為二成為各階層參政因素和兼顧各階層利益因素。《第二號報告》提出：「任何具體方案必須有利於社會各階層在政治體制內都有代表聲音，並能通過不同途徑參政。」[20]不過從《說明》的內文去看，我們看不到如何可推論出這一因素。
姬鵬飛主任只是說香港特區的政治體制必須兼顧社會各階層的利益，但他還說要保持原政治體制中行之有效的部分，和循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。《基本法》第45 條和第68 條已明文規定香港會最終達致普選的，故此姬鵬飛主任所說要發展適合香港情況的民主制度，那必是包括普選這目標的。換句話說，姬鵬飛主任並不反對普選也能達致兼顧社會各階層利益的。因此我們看不到為何說要兼顧社會各階層的利益就一定要確保各階層在政治體制內都有代表聲音，並能通過不同途徑參政。即使我們要讓各階層在政治體制內都有代表聲音，那也不代表政治體制必要讓各階層通過不同途徑參政。普選其實已提供平等的機會讓各階層參政，使他們的聲音在政制內得聽見。


8. 兼顧各階層利益因素

《第二號報告》提出：「這項原則涉及如何妥善地處理好各階層政治權力的分配，以達到保障穩定繁榮的目標。」[21]它還引用《說明》的另一部份說：「主任亦在說明中，提出《基本法》附件二就立法會表決程序的規定為例，說明何謂兼顧各階層的利益。故此，任何方案亦要顧及對立法會表決程序規定的影響。」[22]
但如上所述，姬鵬飛主任並不反對普選也能達致兼顧社會各階層利益的。再且，附件二就立法會表決程序的規定沒錯是要求議員個人提出的法案、議案和對政府法案的修正案須分別獲功能團體選舉的議員和分區直接選舉、選舉委員會選舉的議員兩部分出席會議的議員各過半數票方為通過，但這程序並沒有為政制發展定下任何限制。舉例來說，到了第三屆立法會就會沒有立法會議員是由選舉委員會產生。到了那時候，議員個人提案就只須分別獲功能團體選舉的議員和分區直接選舉的議員兩部分出席會議的議員各過半數票通過。難道我們說這樣是不利於兼顧社會各階層利益嗎？若普選也能兼顧社會各階層利益，到所有立法會議員都是由普選產生後，我們就根本不需要這種程序。這程序只是反影政制發展過程中的一種過渡安排，它並不能作為政制發展本身的取決因素。

9. 經濟制度因素

《第二號報告》也是引用《說明》來支持政制發展不能引致民粹主義及福利主義的出現，影響資本主義制度的運作。任何具體政制方案都不能對現行載於《基本法》的經濟、金融、財政及其他制度產生不良影響。[23] 但這似乎並非姬鵬飛主任的想法。姬鵬飛主任只是說政制必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展。他並沒有說普選必然會引發民粹主義及福利主義，也沒有說資本主義制度在普選制度下不能順利運作。如上所述，姬鵬飛主任是知道香港最終會實行普選的，他也當然知道香港所實行的資本主義制度會維持五十年不變。[24]把兩者放在一起，我們就明白為甚麼說姬鵬飛主任並不認為實行普選會引發民粹主義及福利主義，及不利資本主義制度運作。
況且從世界各地的經驗，我們沒有証據支持普選會必然引發民粹主義及福利主義。反之我們看到大部份成功的資本主義社會都是以普選產生他們的行政和立法機關成員。還有一點是《基本法》第36 條明確表明香港居民有依法享受社會福利的權利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。另外，根據《基本法》第39 條，《經濟、社會、文化權利國際公約》適用於香港的有關規定繼續有效。在這憲制的背景下，我們看不到有甚麼理由說普選不能與現行載於《基本法》的經濟、金融、財政制度共存。


結論

在今明兩天的會議，全國人大常委會可能會確定《行政長官報告》，使07/08年行政長官和立法會產生辦法進入實質討論方案的階段。若全國人大常委會只是確定07/08年行政長官和立法會的產生辦法可予修改，而不外加其他條件的話，香港特區政府必須回到《第二號報告》，從新確定政制改革所依據的原則應只局限於《基本法》所規定的那兩個原則：香港特區的實際情況和循序漸進。《第二號報告》所列的其他七個因素只能是理解香港香港特區的實際情況時的慮因素，而不能與這兩個原則享有平等的法律地位。香港特區政府也必須保持開放，不能對在07/08 年實行普選存在偏見，容讓香港市民要求普選的強烈意向能在接著的方案討論過程中得到充份的反影和重視。

[1] 明報，2004年4 月7 日。
[2] 《第二號報告》5.01段。
[3] 《中國憲法》第31 條、第62(13)條、第62(3) 條和第67(4) 條。
[4] 《基本法》第1 條、第2 條、第12 條、第19 條、第20 條、第43 條、第45 條、第48條、第57條、第58 條、第60 條、第62 條、第49 條、第50 條、第51 條、第74條、第76 條、第90 條。
[5] Bennion, Statutory Interpretation, (Butterworths, 4th ed, 2002), p 421-433.
[6] 《第二號報告》5.08段。
[7] 《基本法》第15 條和第45 條。
[8] 《第二號報告》5.10段。
[9] 《第二號報告》5.11-5.12段。
[10]《第二號報告》5.12段。
[11]《第二號報告》3.27段。
[12] 《第二號報告》5.16段。
[13] 《第二號報告》5.17段。
[14] 《第二號報告》5.14段。
[15] Wade and Forsyth, Administrative Law (Oxford University Press, 8th ed. 2000) p 377-385.
[16] 《第二號報告》3.21 和5.14段。
[17]《第二號報告》3.17段。
[18]《第二號報告》3.20段。
[19]《第二號報告》3.22-3.24段。
[20] 《第二號報告》5.18-5.19段。
[21] 《第二號報告》5.18段。
[22] 《第二號報告》5.20段。
[23] 《第二號報告》5.22段。
[24] 《基本法》第5 條。