《基本法》的認受性

最近全國人大常委會委員長吳邦國在記念《基本法》十週年的座談會上發表了有關《基本法》實施的權威講話。在講話中，吳委員長談到《基本法》的性質(《基本法》是一部授權法)、《基本法》的重點內容(特區政制是特點是行政主導)、《基本法》的功能(維護主權、高度自治及保障繁榮穩定)、及實踐《基本法》時要注意的事項(加強《基本法》的宣傳)。
想不到這卻即時引起香港各方的猜測及疑慮，不知他的談話是否若有所指要打擊某一些人；或是否有弦外之音要為政改定下規限。我不希望在此也參與此估謎遊戲，我只是希望探討涉及《基本法》的另一問題，那就是《基本法》的認受性。
我在本欄曾引用美國哈佛法律教授Richard Fallon的說法，指「認受性」可分為法律認受性、社會認受性、及道德認受性三個向度。(見《特區政府的認受性」》，《信報》，二零零七年五月九日。)但我在那一篇文章好像假設了大家已認同了甚麼是認受性，而事實上各人對認受性這概念的理解可能並不一樣，故再談不同向度的認受性時，大家可能也不知所言。
簡單去說，認受性是指著管治者與被管治的一種關係。這裏說的管治者不一定是一個活人，也可以是一個管治機構、管治理念、或施行管治所依據的法律。被管治者一般都會是社會中的公民，也包括公民社會中的各團體及市場中的各商業單位。認受性就是指被管治者接受管治者能管治他們，及他們願意被其管治的那種互動關係。
不同向度的認受性概念是要處理涉及這關係的不同方面或層次：一、甚麼外在因素可促使被管治者願意接受管治者的管治(主要反映在法律認受性或合法性上)；二、被管治者實際表現出來對管治者的接受程度有多少(社會認受性)；及三、從被管治者的內在思考，為何他們願意接受管治者的管治(道德認受性)。
把這認受性概念帶回《基本法》的認受性的討論，涉及的問題就是：香港市民是否接受《基本法》的管治？再引伸下去的問題是：一、甚麼外在因素可促使香港人接受《基本法》的管治？二、香港人現在實質上接受《基本法》的管治的程度有多少？三、從香港人的內在思考，他們為何願意或不願意接受《基本法》的管治？
當然吳委員長今次講話的目的未必是要處理《基本法》的認受性的問題，但從他的講話，我們或可看到中央對《基本法》認受性的一些看法。若中央是要使香港人接受《基本法》的權威，那中央似乎認為最重要的就是要讓香港人深切明白《基本法》是源自中國憲法及一國兩制這國策。因《基本法》是全國人大按中國憲法及一國兩制而制定，那麼香港人理當接受它的權威。換句話說，中央可能看《基本法》的認受性最重要的就只是它的外在合法性，主要焦點只是在於《基本法》的法律認受性。
依此看法，那些未能認受《基本法》的香港人，問題是出在他們對這客觀現實認知不足，故解決方法就是對他們加強《基本法》的宣傳。這可能就是為何吳委員長說要「提高全社會特別是公務員的基本法意識」。
中央可能還認為有其他的外在因素如《基本法》實質保障了香港的繁榮穩定，也可促使香港人接受《基本法》的權威的。但即使加了這些額外的外在因素，若這就是中央對《基本法》認受性問題的理解，那麼中央對處理《基本法》認受性涉及的複雜議題所需要有的認知，看來還是不足的。法律認受性只是認受性的多個向度中最基本的。即使加上其他的外在認受因素，那也還只是在處理認受性的表層意思。
要真正使香港人接受《基本法》的權威，在進到認受性的核心問題前，中央必須先掌握實際的情況，究竟香港人對《基本法》認受的實質程度是多少。那就是要掌握《基本法》的社會認受性。
可能香港人普遍表面看來是認受《基本法》的，但他們當中究竟有多少人是真的積極支持呢？有多少人只是跟從社會大部份人的取態而支持呢？還是因出於慣性才去支持呢？有沒有人是漠不關心下表現為支持呢？又有多少人實際是不支持但只是沒有強烈的原因要去反對呢？還是他們是不支持但因只願作消極的反對故看來是支持呢？
在了解實質情況後，中央必須要進一步去明白香港人的內在思考，究竟是甚麼價值取向會導致他們不願意接受或是不全然地接受《基本法》的管治呢？這就涉及最核心的《基本法》的道德認受性問題。以現行《基本法》的條文，及中央在執行時處處要表現出一國兩制必須以一國的主權為主導的態度，那是否就能讓香港人欣然接受《基本法》的管治呢？
吳委員長的講話中，尤其是關於《基本法》是授權法及行政主導的部份，為何會引起香港內部那麼多的疑慮，就是因這些說法正正觸動了一些香港人未能在道德或價值層面上認受《基本法》的最主要原因。重申《基本法》的法律認受性是不足使香港人去接受《基本法》的權威，也未能處理《基本法》欠缺道德認受性的問題。唯有中央能深切明白《基本法》及一國兩制在過去十年的實踐，為何還不能在道德認受性的層面上得香港人信納的根本原因，那中央才算是真正地去面對及處理《基本法》的認受性。
現在，中央還未能認清《基本法》的社會認受性的實質狀況，只單純以《基本法》的法律認受性為權威的依據，而不去疏導《基本法》缺乏道德認受性的問題，那麼《基本法》在未來的日子會出現認受性危機的可能性是仍然存在的。在未來處理香港的問題，尤其是政改的問題，中央是必須注意這一點的。