中國法治建設的四個階段系列(四之二): 中國正努力實踐「有法必依」

之前我提出了法治發展的四個階段論，我提出這理論是因它應可以比西方的法治理論更能幫助非西方地區更切實及有效地推進當地的法治建設。這四個階段分別是：「有法可依、有法必依、以法限權、以法達義」。
這理論提出法治發展是大致依各階段的先後次序來演進。但這不是說一個社會要完全達到一個階段的要求，才能進到下一個階段，因即使在法治最完備的社會，實際的情況仍可能不可以完全滿足法治在一些階段的要求。而且各個階段也不是割裂的，每一階段對法治的要求又會與下一階段的要求緊緊相扣的。
因此一個社會的法治建設可以在每一個階段都有一些發展是在進行中，但這法治階段的理論所要提出的是，若一個社會在早一階段的法治建設未能大致上打好穩固的基礎，即使它嘗試作一些之後階段的法治建設，那些工作都會是事半功倍、無果效、甚或會有反效果的。
我在上星期的文章提出第一個階段「有法可依」的法治建設，中國大體已是達到了。那即是說中國已具有基礎去進行之後階段的法治建設。
第二個階段是「有法必依」。在國內也有「有法必依」的說法，但是具體含義卻是不相同的。在國內，「有法必依」針對的對象主要是公民，因此它是強調公民要守法的要求，與「違法必究、執法必嚴」相聯繫。但在我的理論下，「有法必依」針對的對象卻主要是官員，因此它是強調官員要守法的要求，與「以法限權」相聯繫。
要建設法治，要求官員守法較之公民守法應是更根本的目的及要求。在管治社會時，法律並不是唯一的工具，還有很多更「方便」的「人治」工具可供官員們選擇。故此要實現「有法必依」，提升官員本身的法治認知及意識是關鍵的因素。只有當他們能自覺地將法律即法治作為主要的管治工具，「有法必依」才能得以實現，而這階段的法治發展的衡量標準就是官員的法治意識是不是到位。
在一九九九年的中國憲法修訂，加進了新的條文：「中華人民和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。」從這就可以看到中國已正式進入了這一階段的法治建設。但要真正建立「有法必依」的法治精神，不能只是叫一些口號就可以。也不能完全指望官員通過單純的自律就可以保證他們不濫用權力，同時也必須要有限權的機制，才能真正落實官員「有法必依」的保證。也就是說，要「有法必依」，就必須建立限權的機制。
在今年國務院的工作報告中，温家寳總理說要「加強政府立法，提高立法品質…政府立法工作要廣泛聽取意見。制定與群眾利益密切相關的行政法規、規章，原則上都要公佈草案，向社會公開徵求意見。」這是關乎「有法可依」的法治建設。
在報告中，温總理進一步說要「合理界定和調整行政執法許可權，強化行政執法監督，全面落實行政執法責任制。健全市縣政府依法行政制度。加強對行政收費的規範管理，改革和完善司法、執法財政保障機制。加強法規、規章和規範性檔的備案審查工作。健全行政覆議體制，完善行政補償和行政賠償制度。」這些都是關於「有法必依」這階段的法治建設。
簡單來說，中國政府現在的策略，要使官員能依法管治，具體的措施就是由政府作內部的監督。這一階段也是有以法來限權的，但限制只是來自政府內部，即由政府作自我的規限。這種只進行內部的限權，與下一階段「以法限權」要求設置外在的限權機制，是兩者之間最大的分別。
中國現在這種內部法治監察成效有多大，還很難說。之前提到在中國進行法治指數的評估，是可以作為考核地區官員「有法必依」的具體情況的。這也是為何我說，在中國現在的國情下，即使是由政府主導法治評估，那對推展法治建設應仍是有積極作用的原因。
單從一些很粗略的觀察，不少地區甚至中央的政府官員，還有很多地方還未達到「有法必依」的程度。先不去說官員們在作一些大政策、大爭議時的表現是怎樣，只從官員們坐的政府車輛沒有依從交通規則，在貼了「不准吸煙」告示的會議室內官員們竟相互派煙來吸，或其他細微之處，就已經可以看到官員們實際上內在化了「有法必依」的法治意識有多深了。因此中國要完成「有法必依」這階段的法治建設，可能還是需要一點時間的。
這就推展到一個問題，單單依靠內部的限權機制是否就足以達到「有法必依」呢？從其他國家法治建設的實踐經驗看，也有國家是先從政府內部設立限權的機制的，但要使這限權機制能發揮到真正的作用，使官員「有法必依」，這些內部的限權機制往往都會慢慢演變成外在的，獨立於政府的限權機制。當然也有國家是由起始就設立外在及獨立的限權機制。
為甚麼會有這種轉變呢？一個可能的解釋是因為單純依靠內部的限權機制未必足以達到限權的目的，以促使官員「有法必依」。這也是說法治建設的第二個階段「有法必依」是與第三個階段「以法限權」緊密地結合在一起的。「有法必依」必須具備「以法限權」的那些外在的限權機制才能達到，不然就不會有真正的「有法必依」出現。
下星期我會再談「以法限權」所需要有的外在限權機制是甚麼，及中國要進行這一階段法治建設時會面對甚麼的挑戰。