中國法治建設的四個階段系列(四之三): 中國面對「以法限權」的挑戰

法治發展有四個階段：「有法可依、有法必依、以法限權、以法達義」。中國應已達到第一階段「有法可依」，亦正努力實踐第二階段「有法必依」。
「有法必依」要求負責管治的官員能自覺地以法律作為主要的管治工具。要達到這階段的指標，官員的權力必須受法律規限，但這階段的法治制度只是依靠政府內部的監察系統來限權。從其他國家的經驗，內部的限權機制，一是不能達到「有法必依」的目標，使法治發展在這階段出現樽頸的現象；或是限權的機制會由內轉到外，進到第三階段「以法限權」，那才能使限權的機制能真正促使官員們做到「有法必依」。
「以法限權」所需的限權機制是外在於行政機關的，通常包括司法的、行政的、政治的、及社會的限權機制。
司法限權是這階段法治建設最起碼的要求，也是西方社會談到法治時所必會提到的。司法的限權機制包括幾方面的要求：一、司法獨立。司法機關必須是獨立於直接負責管治及執法的行政機關。要保障司法獨立，不單法院要在行政及財政上不受其他政府機關及權力單位的操控，也都必須有充份的措施，保障個別法官的任免升遷、薪酬待遇、及他們行使司法權力時不受干擾。
二、司法監察權。司法機關必須享有充份的權力去確保政府官員是依法施政，那包括了有審議政府與市民之間就違法或違憲的紛爭的權力、覆核行政決定是否合法及法律是否違憲的權力、撤銷違法的行政決定及違憲的法律的權力、給與受違法決定或違憲法律影響的公民補償的權力等。
三、人人可及的司法程序。司法機關是被動的限權機制，要由公民提出訴訟才能啟動其限權功能。故要使司法限權機制能發揮功效，限權的司法程序得符合以下的要求：(1) 由於法律及法律程序都是相當複雜，一般公民未必能自行掌握及處理，要使公民能運用司法程序去啟動司法的限權機制，他們必須有自行選擇法律專業人員在訴訟中作其代表的權利。(2)這些法律專業人員亦應是獨立於政府或其他權力單位。(3)昂貴的訟費亦會使限權的司法程序變成只是紙上的保障，故此應設有法律援助的制度，以助有需要的公民以司法程序對抗違法的行政決定或違憲的法律。(4)限權的司法程序不應有太長的延誤，因遲來的保障亦可能對公民造成不可彌補的損害。
在現階段，中國法治建設面對最大的挑戰，就是能否在「一黨專政」的體制下，發展出獨立於黨權以外的外在限權機制如司法限權。
由於司法限權是被動的限權機制，而要提出訴訟，對受違法的行政決定或違憲的法律影響的公民來說，都會在時間及經濟上構成相當沉重的負擔，因此，在司法的限權機制外，還必須有其他限權機制以作補充。
行政的限權機制是指一些本屬行政機關內部的機制，被賦與更獨大及更獨立的權力及運作空間，使它們可對行政機關內直接負責施政和執法的其他單位進行實質的限權監察，成為一種外在的限權機制。
一種外在的行政限權機制就是涉及政府部門或官員違法及行政失當的申訴制度，如香港的申訴專員。這是一種訴訟外的制度，公民不用展開複雜的訴訟來啟動這限權機制，而只需向申訴機構提出投訴就可以了。申訴機構就會作出調查、調解及公開的報告。申訴機構亦可自行對一些行政失當的情況進行調查及報告。這與中國現行的「信訪制度」有一些近似，只是申訴機制的權力及運作，更為獨立、具透明度及有公信力。
其他的行政限權機制還有獨立的防貪機構如香港的廉政專員公署，和審計機構如香港的審計署。
其實這些行政的限權機制在中國現行的體制內已有設立，屬行政機關的內部限權機制。因此，相對於司法的限權機制，外在的行政限權機制應較有可能在中國建立起來，因它們可建基於現有內部的行政限權機制的基礎之上，只需進一步完善化它們，提升它們的地位及使它們的權力及運作更加獨立，就可超越個別受調查及監察的行政機關，真正地達到限權的目標。
政治的限權機制是指由公民透過民主選舉選出的民意代表所組成的議會，透過議會的權力對行政機關進行問責，達到限權的目標。這種政治的限權機制，可能比司法的限權機制，更難在現階段的中國國情，即共產黨專政的狀況下能夠達到。長遠來說，民主化及強化現在的全國人民代表制度是建立政治限權機制的一個可能方向。
與司法的、行政的及政治的限權機制不同的，社會的限權機制是在政治體制外的限權機制。獨立自主的傳播媒體及成熟的公民社會，都能對管治者在作出決策或執法時，施與具體的規限。中國在這些方面的法治建設仍有很多不足之處。但之前提到在余杭區所進行的法治指數評估，雖仍是由政府主導下進行，因它至少能為公民社會提供了一點點兒的資料，可對管治者出作出評核，即使是很小的程度，也可以說是社會的限權制度在初步建立中。中國在一方面的進一步發展是值得關注的。
但即使達到了「以法限權」這一階段對法治的要求，但這程度的法治制度仍未必能保障公民，尤其是社中屬少數或弱勢一群的權利的，因法治仍未對法律的具體內容有太多的要求。獨裁專制或是壓制少數群體的政治制度，也有可能達到這些法治要求。下星期我會再談法治的終極階段「以法達義」對法律的具體內容的要求是甚麼，及中國是否有基礎去實踐「以法達義」。