社會行動與司法覆核

本土行動兩位成員最近提出司法覆核的申請，挑戰民政事務局局長何志平以古物事務監督身份，不將皇后碼頭列為法定古蹟的決定。今次皇后碼頭案，與之前的保護維港案、領匯案、公屋減租案等司法覆核的訴訟，提出司法覆核申請的人都不是單純出於個人的利益，而是代表著公民社會中的一些聲音，對公共利益有不同於政府的看法，以司法覆核結合其他的社會行動如與官員進行公開辯論、絕食、公眾集會等，來爭取他們的觀點被官方或公眾認知或接納。
在過去幾年，這類型的司法覆核訴訟的確比之前多了，這所反映的是一種甚麼社會現象呢？我可看到至少幾點。第一、這種社會行動型的司法覆核雖都是由個別或數位市民提出，但每一件訴訟背後都在一定程度上得到公民社會中的一些組織所支持。要由這些市民去提出正式的申請，一方面是要滿足法律上要求司法覆核的申請者在相關的決定中要有「足夠權益」受到影響，另一方面亦可選擇適合的人選以符合要求取得法律援助。
這也可看到香港的公民社會已經逐漸成熟，能發展出一套超越單純的為了個人私利，也不是盲從於政府官方觀點的公共理念。公民社會能自行地建構一套他們認為何為公義社會所需的原則及要求，及以各種行動去把這理念實踐出來。
第二、這種司法覆核的出現卻又反映出政府官方的渠道未能適時及適當地把這一種來自民間的聲音納入政府決策的正軌中，致公民社會要運用一般政府決策以外的途徑，以司法的程序來表達自己的觀點。
在過去百多年，香港所實行的都是精英式的管治，在以前是來自英國政府的技術官僚精英主導一切，到引入本地的商業精英加入管治的外圍圈，至在實行本地化後讓本地的技術官僚精英逐步進入管治層的核心，和在開放了選舉後讓本地的商業及專業精英能有限度地參與管治的決策。但始終還是精英式的管治，且是由官方核心所定義的那些精英才能合符精英的資格。
雖然曾蔭權當選第三屆特首及委任出新一屆的領導班子時，曾公開表白了這種傳統的精英式管治已不合時宜，倡儀政府得走向群眾。但在政改綠皮書上，反映這一種精英管治心態的筆觸仍是處處可見。慶幸我們已離開精英閉門造車的時代，但怎樣才能由精英走向公民社會，至讓公民可以在整個政府決策過程中都能有實質的參與，那將是特區政府不單在政制改革，也是在政府決策制度的改革中所要面對的問題。
第三、在公民社會採用司法覆核這方法來挑戰政府的決定，及他們所採用的其他的抗爭方法，我們可看到法治的意識在香港的公民社會中已是相當普及和深入。
在抗爭的過程中，本土行動的成員及一些支持者，所採用的都是非暴力或是防禦性的低度武力的行為。在不公義仍存在的社會，一些真誠相信其所反對之事是不公義的人，他們採用違法但不涉及暴力傷人或嚴重破壞財產的手段來進行抗爭，那仍是合符法治，也是應當理解的。當然他們還是得承受違法的法律後果。
在這些行動都失敗後，他們採用司法覆核這法律程序來挑戰政府的決定，那可以見到公民社會對香港的法治仍是有信心的。他們相信法庭能獨立地作出裁決而不會偏幫政府。雖然他們敗訴，但他們都願意接受法庭的裁決，會繼續使用法律的程序來進行上訴，而不是使用法律以外的手段去挑戰或衝擊法庭。
第四、在這案件第一審的裁決判詞中，我們卻看到法庭所採用的法律原則卻仍是相當保守或是仍是保留著相當強烈的精英管治心態的。法官在開宗明義的第一段就說：「在司法覆核，法庭只關注行政決定的合法性。法庭會察驗一個行政決定是否依相關的法律條款及其他保障過程中的程序及實質公平的普通法原則而作。但是法庭不能把它自己的看法替代為當作的決定。只要那行政決定是一位局長或一個行政部門能合法地去作的，法庭就不能去干預。」
把法庭在司法覆核中定位為只能看行政決定的合法性及對合法性的理解，只是司法覆核其中一種可以有的形式。在行政法中討論已久的就是法庭是否可以超越合法性的局限，而也去察驗行政部門所採用的行政手段是否與它所要達到的行政目的合符比例。法庭不單會看行政決定是否合法，更會看行政部門有否考慮另外一些能更少損及市民利益的其他方法，及不採用這些方法的理據是否充份。
以這種形式來進行司法覆核不一定會造成法庭把自己的看法替代了行政部門的決定，而只是要求行政部門能對其行政決定提出更充份的理據。在香港的政制還是保留著相當程度的精英管治時，由法庭去發展更深入的司法覆核的原則是可補現有制度的不足的。
如法官所言，普通法已發展出不同的法律原則，以確保行政決定在行政決策的過程中，在程序上及實質上都是公平的。普通法是給與了充份的空間讓法庭去進一步發展更具體的原則去監察政府，只是到現在為止，我們還未見到香港的法官們有著這種開拓的魄力。當然即使有了這些原則，法官們也是另一種管治精英，若他們不能體會由公民社會及民間而來那種有異於來自精英層的公共理念，那麼在實質的司法覆核的決定中，他們也同樣未必能適時及適當地讓民間的聲音反映在司法覆核的決定中。
因此無論是政府的決策制度及過程和司法覆核的原則及決定，我們都必須注意香港社會已有深層的改變。過去的一套的管治模式是必須改變的了，故我們的關注不能再是是否要去改變，而應是如何改變和何時改變。