從排污交易再看法律規管

上星期本欄以保障私隱為例，探討在發展新的法律時，甚麼因素影響法律規管的寬度與深度。但因篇幅所限，我只能提出一些很簡單的原則，就是要保障的利益愈是重要，法律規管就應愈寬及愈深；這是指會有更多的行為納入法律規管的範圍，及採用能更直接及實質執行得到規管目標的方法來規管(如刑事起訴)。
因所用例子是保障私隱這一類涉及人權的題目，受選題所限，故難以顯明法律規管的另一些情況。本文擬以性質與保障私隱不同的環境保護為題，並透過剖析最近相當熱門的規管方法：排污交易，來進一步探討決定法律規管寬度與深度的其他因素。
很多政府都會規管工廠或發電廠排出污染物損害環境的情況。規管的方法有很多種，包括：民事責任、徵稅、收費和罰款。
妨擾(nuisance)是普通法下的一項民事侵權行為。任何人若在其土地上釋放出污染物至其土地範圍以外，鄰近受影響的人可向其索償或申請禁制令。但因這只構成民事的責任，要由受影響的人自行提出起訴，故法律規管程度不算太深。
徵稅是透過立法規定排污者為排污交納稅款，以增加排污者的負擔來促使他減少排污。所收稅款亦可作為政府整體收入來源，用於其他政府的支出。徵收排污費與徵稅的效果差不多，只是通常徵收排污費所得款項主要是會用於相關的規管事務(如用於消除那種污染物對環境的破壞)。徵稅和收費這兩種方法都會推動排污者少排，但對排污行為本身並不帶有很強烈的道德讉責意味。罰款在促使減排的同時，也會對那行為作出道德讉責，且罰款並不必然與相關費用掛勾，更可以是懲罰性的。
這些規管方法都會由政府透過不同的規管機制及程序來執行。政府如要徵稅，就要有稅務機關進行評估應徵稅款及收取稅款；同樣政府也需要設立機關來釐定應繳的排污費及收取費用。若政府要以罰款來規管，那政府就得有監管機關檢測排污的情況及懲處違規者。
排污交易與上述的規管方法最大的方別是引入了市場機制來進行規管。釋放某種污染物的排污者(如發電廠會排放出二氧化琉)會被給與有一個排放的上限。若排污者能設置減排設施而減少了排放量，那它可以把餘下的排放額出售給其他的排污者。理論上若出售每單位污染物的排放額的所得，較設置減排設施來減排每單位的污染物的費用較高，那排污者就有動機去設置減排設施，因那能讓它透過出售排放額營利。
排污交易在法律規管的程度上較徵稅、收費或罰款都是較淺的，因這規管方法是依依賴市場而非由政府直接來進行規管。但這並不是說政府在規管的過程中不扮演任何角色。第一、政府要為每一排污者定下排放的上限。所有排污者的總排放額就是政府認為當地環境在某階段對該污染物所能承受的最高限量。第二、政府亦要有監測的機制去確保排污者不會超過指定的上限。超標的排污者會被懲處。第三、排污交易的交易平台亦要由政府來首先設立。這些都要政府透過立法及行政措施來實行。
排污交易的好處是它能以更符合經濟效益的方式來把污染物的總排放量定在一個限額內。雖然政府亦可直接為排污者定出排污上限，然後以罰款來強制執行，但排污交易提供了誘因讓排污者不單不會超過排污上限，更會改善減排設施，以出售排污額來營利。在排污交易的安排下，政府亦不用指定排污者採用甚麼的減排設施，排者自行會尋找最低成本的減排裝置。
但排污交易亦有一些問題存在。第一、這方法並不會實質減少污染物的總排放量，而只是把它規限在一個數額內。第二、在起始階段要公平地分配排污限額並不容易。第三、要排污交易能發揮它的市埸作用，成熟的市埸條件如有足夠的參與者、交易成本不可太高、市場資訊流通等必須存在。第四、以市場協助規管也可能帶來市場的問題。如現有的發電廠，為了使新電廠難以進入發電的市場，它們可能不願出售餘下的排放額，使新電廠難以取得排放額來開展業務。第五、因排污交易通常是區域性的，那有可能做成在區域中的某一部份的排污量特高，因這部份的排污者都是向其他地方的排污者購入排放額。
美國首先在九十年代採用排污交易這規管方法，歐盟亦在2005年發展了跨國的排放交易平台。中國政府亦已在一些省份進行了排放交易的試點，並在2005 年的《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》中，鼓勵有條件的地區和單位實行二氧化琉等排污權的交易。早前，特區政府亦公佈現正就珠三角洲火力發電廠擬訂具體的排污交易試驗計劃。
從上述幾種對環境保護的法律規管方法，尤其是排污交易，我們可看到決定規管程度的其他因素。第一、規管範圍的性質可以讓政府採用規管程度較淺的方法。雖然環境保護是重要，但在現階段的社會發展是沒有可能完全消除污染，而頂多是把污染程度訂在一個限量，並訂下長遠減少的目標。這種規管範圍就較適合使用規管程度較淺的方法。
第二、並不是所有規管範圍是適合於使用市場機制的，這也是上述第一點的考慮。但即使規管範圍是適合於使用市場機制，另一主要考慮因素就是政府對使用市場機制來代替或輔助傳統的直接指令式規管方法的信心有多大。這涉及政府整套管治哲學和信念。
第三、規管方法的效益亦是因素之一。政府在決定規管方法時是會計算它所需投入的資源及這規管方法能實質達到規管目標的機率。排污交易會被採用就是因它可以是效益較高的規管方法。
第四、政府亦會考慮規管方法除能達到主要的規管目標以外，是否有助達成其他的規管目的如增加政府收入、鼓勵市場機制、道德譴責某種行為等。當然政府要考慮的是它會否用那規管方法來同時達到不同的規管目標。