學券與管治工具

政府提出以學券來資助幼兒教育惹來各方批評。因政府提出的學券是不適用於牟利幼稚園，故有批評指這港式學券是背離了真正學券的義意。也有指這港式學券會扭曲市場。
這些批評是否成立，我們要先了解學券作為一種管治工具在實際運作上的特性，以之與其他管治工具比較，及政府選擇此管治工具的政策目標是甚麼。
學券其實是票券(vouchers)這種管治工具的一種。在其他國家，票券是用於資助合資格市民購買食物、居住、醫療、教育等服務的。在應用於資助教育服務的就稱為學券。但除了應用的範疇不同外，票券亦會因應著政府選擇票券這管治工具的不同政策目標而有所不同。
簡單來說，票券是一種資助方式讓受資助者可以得到有限的購買力從特定範圍的服務提供者中選取及購買服務。票券涉及四方面：一、資源提供者(政府)；二、受資助者；三、服務提供者；及四、服務使用者(市民)。要了解票券的特點，就要以之與其他管治工具比較。
以幼兒教育為例，政府可以選擇的管治工具至少包括：一、政府直接提供服務(如設立官立的幼稚園)。二、政府把服務以合約方式外判給市場中能提供相關服務的牟利及非牟利機構(如把清潔街道的工作外判給合約商)。三、政府向市場提供相關服務的牟利及非牟利機構購買服務(如政府向私人安老院購買宿位)。四、由政府直接資助及監管的非牟利機構提供服務(如現在政府資助大、中、小學的情況)。五、以學券資助家長在市場中選擇及購買政府認可的機構以取得服務。六、以現金資助家長來補貼他們用於在市場購買服務的支出。七、以稅務豁免的方式來補貼家長們用於在市場購買服務的支出。八、服務完全由市場提供，政府不作監管也不作資助。
在選擇一，因由政府直接提供服務，故政府同是資源提供者及服務提供者。市民作為服務使用者只能算是間接的受資助者。選擇二(外判)及三(買位)與選擇一是差不多，也是沒有直接的受資助者。雖然服務是由政府以外的機構提供，但它們不可以算是直接的受資助者。只是在選擇四才出現直接的受資助者。提供服務的機構的身份是重疊的，既是受資助者也是服務提供者。
選擇五的票券與選擇四一樣都有受資助者，但與受資助者身份重疊的卻是服務使用者。選擇六(現金)及七(稅務豁免)其實與票券有相同的地方，受資助者也是服務使用者。但分別之處是以票券來資助服務使用者能使提供資助的政府有更大的管治空間去影響所資助服務的情況。
從這比較，以學券的方式來資助幼兒教育必然存在政府對服務提供者作出某程度的選擇或監管的，不然政府大可採用讓服務使用者有更大自由度的管治工具。也即是說理論上存在的完全由服務使用者決定如何選擇服務提供者(或所謂真正由市場決定)的票券，在現實的管治上是並不存在的。若政府真要推出這種票券，政府大可選擇一些更省時省力的管治工具，而不需採用票券了。採用票券本身就表明政府不希望完全由服務使用者來選擇服務提供者。
當然，在票券下政府是同樣不會對服務提供者作出過多的監管，因政府亦可使用其他管治工具來讓政府有更為直接的監管。票券的特點就是讓政府透過設計票券的適用情況，使用市場的機制(而非讓市場的機制)來達到其管治目標。因此說票券會扭曲市場是對的，但卻是票卷這種利用市場的管治工具所無可避免的。政府無論是以任何方式直接或間接地進入市場，都必然會把市場的狀況或多或少的改變了。認為票券是由市場法決定一切是一場理論與實際之間的美麗誤會。
設計票券的要點包括了：一、誰可合資格取得票券？二、有否設定總資助的數額上限？三、受資助者可從那一些服務提供者購買服務？四、個別的資助的上限是多少？五、如何監管受資助者(是否仍符合資格)及服務提供者(所提供服務是否仍符合管治目標)？
香港引入學券的最大爭議就是有關第三設計要點即受資助者對服務提供者的選擇權應有多大。批評的意見多是希望政府讓家長有最大的選擇權。這要求是合理的。但我們也必須明白政府選擇學券此管治工具的背景和原因。
政府在之前基本上是對幼兒教育不作監管和資助的(即上述的選擇八)。而政府在資助大、中、小學時，基本上是不資助牟利的教育機構的，而香港大部份在大、中、小學辦學的機構也都是非牟利機構。以這作背景，我們就可看到政府現在對學券的規限是在改變其對幼兒教育的管治模式時，儘量與現行的教育資助政策相符。
要求政府不對牟利幼稚園作出規限其實是希望政府全面改變其資助教育的政策。即使政府真有意這樣做，甚至在幼稚教育引入學券是為將來在大、中、小學引入學券的試點，那在完全沒有任何運作學券的經驗前，以較保守的方法來設計幼兒教育學券也是可以理解的。
但政府也可以考慮其管治的目標最重要是不讓牟利機構得益還是要提升幼兒教育的質素。若是後者(我也相信應是後者)，政府可考慮在引入學券的首五年內把牟利幼稚園也包括在服務提供者之列讓家長選擇。而在這五年內，政府可審核所有幼兒教育機構的教學水平，凡不願給政府審核或未達政府規定水平的牟利或非牟利教育機構，都會在五年後被剔除於服務提供者之列。這或許是最能平衡政府管治、家長選擇和市場狀況的一個安排。