香港發展憲政的目的及意義

憲政就是透過憲法，以法治、民主選舉和程序、權力分立及人權法來規限政府的權力，以保障公民的基本權利。從世界其他國家發展憲政的經驗，憲政較其他管治模式有以下的好處：一、政府權力能以和平的方式進行交替。二、政府權力不會被某種力量長期把持，使本是良好的管治者因長期地擁有權力而出現腐化，致出現濫用公權來謀私利或保存自己的權位。
三、憲政能有較好的自我調節機制，使不良或不善的管治被約朿，或使其終結及替換。四、憲政使管治者與被管治者之間的分界拉近，使管治較能合符整體社會各階層的利益。五、活在憲政下的人能在多元的環境下，有更大的空間去自我發揮和自我體現，更符合人類的價值及尊嚴。
當然憲政並不完美，但卻是人類社會發展至令較理想的管治模式。而實踐憲政的具體安排亦會有很大的差異，要讓憲政成功亦要有一定的社會土壤。不過，任何憲政模式的精神，其終極關注都必還是人而非體制本身。若我們同意憲政對現代管治的重要性，那麼我們接著要問的是如何在香港和中國發展憲政。
上星期我檢討了特區在第一個十年十項重大的憲政事年，從當中其實我們已可看到在過去十年主導香港憲政發展的一些關鍵因素。在總結了這些經驗後，我們才可以為特區在第二個十年，繼續發展憲政作出規劃。
第一個關鍵因素是在香港建設憲政其實是為了甚麼。是為了香港？為了一國兩制？還是為了中國？我相信攪不清香港憲政的根本目的就不能令香港的憲政發展有甚可觀之處。
憲政若是最終為了香港，那不單香港特區政府的權力得受規限，那連中央政府對港的權力也應受到規限。終審法院在《吳嘉玲》案中裁決香港法院有權對全國人大及其常委的立法行為進行覆檢看是否符合《基本法》，就是反映出這一種憲政為香港的想法。雖然規限的形式不一定要以終審法院所提的那種司法違憲審查模式，但憲政為香港的想法就不能接受現在只靠中央政府自我約制的模式來達到。
當然，這一種想法相信現在連終審法院應也知道是不可行及在現階段不可能的了。從吳邦國委員長最近的發言，我們已可清楚看到香港能否有憲政、甚麼樣的憲政、和多大程度的憲政都是必須在中央所授權的範圍內的。中央亦可隨時收回或收緊這個範圍。這其實就是香港憲政為一國兩制的想法。香港憲政只能在一國兩制的前設及限線下來發展。有些人可能覺得這與真正的憲政是存在矛盾的，因中央對港的管治權力並不受到制約，甚至認為這樣的憲政根本不是憲政。
但我們可以換另一個角度去看。在香港發展憲政與在一個獨立國家實踐憲政不同，亦因中國作為香港的主權國在憲政發展上仍屬初階，故香港的憲政無可避免地是不完美的。但香港發展憲政卻可以視作為中國發展憲政的一個試點。那麼即使香港憲政要在中央授權的局限下來實踐，雖並未達完整的憲政理想，但我們也是可以看到其中具有積極意義的一面。換句話說，我們可以用較正面的角度去看這些局限。
不過，要使這目標能達成，那麼要在香港發展憲政就必須取得中央的信任，讓中央明白香港的憲政發展不會威脅中央的主權，亦不會損害特區政府的有效施政，反過來是能為中國未來的政治改革和憲政發展提供重要的第一手參考。
當然這亦需要中央調較其對香港憲政以至中國發展憲政的看法，能讓香港在不超越中央主權的前題下，可以有更大的自主空間去發展憲政。而在這過程中所可能會出現的一些具體管治問題，也可以看為是實踐憲政所必須經過的陣痛，是香港憲政作為中國經驗的一部份。故此，中央亦同樣可以用較正面的角度去看香港在實踐憲政時所出現的問題，甚至包括一些對中央政府的挑戰及不敬。
第二個關鍵因素是香港的各個憲政機構如行政長官、行政部門、立法會及司法機關，與香港內部各利益集團及公民社會是否都認同要建設香港的憲政。過去十年，多個例子都是一些本應在香港可透過香港的憲政制度解決的問題，卻不必要地把中央也捲了進去，使原先只是香港內部的分歧變成了中港之間的矛盾，令問題更加複雜。
因此要進一步發展香港的憲政，香港內部必須在此取得共識，各方不應只著眼於自己的利益及權力，而要用更宏觀的角度去看全局，看到實踐憲政對香港及中國的長遠意義。其實這也是回到第一個關鍵因素，憲政不是要使某些政治利益得以抬頭，也不是要威脅或奪去某一些政治利益的既有地位。在香港實踐憲政的根本目的就是要以香港實踐憲政的經驗為國家未來發展憲政作一參考。
若大家能看到這一點，我們就可以明白政黨之間有分歧是憲政社會所會有的必然現象，行政與立法之間有衝突亦是憲政制度的健康現象，司法監察行政及立法亦是憲政內置的自我調節矛盾的機制。只要分歧的各方，不會以破壞憲政制度及不尊重人類尊嚴的方式來實踐其政治理想，那都是憲政所可以容許的。當然分歧各方若能放下成見或一些既有的看法，以更多的對話、包容、妥協、信任、及寬恕來處理大家的分歧，那麼香港憲政所能達致的程度就可以更加理想，所累積起的憲政經驗對中國未來的憲政發展的作用就可以更加大了。