兩院制與修改《基本法》

在討論是否應在香港推行兩院制，反對的原因有：(1)兩院制實質是拖慢香港實行全面普選的策略；(2)兩院其中一院的議員會是由功能團體產生，那會把功能團體這不符合普及和平等原則的選舉模式在香港無了期的延續下去；(3)工商界可透過兩院制繼續享有政治免費午餐，而不去積極參與民主政黨政治，對香港長遠民主發展有害；(4)不必要地改變現行的單一議會制度；及(5)需修改《基本法》條文。
支持的原因有：(1)在其他民主國家也有採用兩院制，而兩院制只是香港循序漸進發展至全面普選的過渡安排；(2)功能團體產生的議員可只佔第二院的一部份，而第二院亦只透過延遲法案的權力來制衡全由普選產生的第一院；(3)在以普選產生的第一院為主導的前題下，工商界(至少在過渡的時期)可透過第二院的議席，確保其聲音能在建制內得到反影，達到均衡參與；(4)工商界亦會在這過渡時間積極發展政黨政治，也會參與普選，使在進行全面普選時，香港整體的政黨政治和政治人材培訓已相對上是較成熟；(5)要修改的《基本法》條文可能不是太多。
綜觀支持和反對的意見，其實並沒有原則上否決兩院制，只是雙方對推行兩院制的動機和一些技術問題有疑問。香港在立法機關的組成這問題上由80 年代到現在，真可以說是波折重重。爭拗最主要是因為香港內部存在很大的相互不信任。有人認為反對推行普選的是為了要保留既得利益；亦有人認為支持推行普選的是要實行福利主義和要邊沿化工商界。但若大家能確認香港最終會實行全面的普選，這也是《基本法》所定的最終目標，那普選與否已不是爭議所在。實質的分歧只是時間和過渡至最終目標的方式而已。
若大家能放下相互的不信任，兩院制比現有的其他選擇(如2012 年就即時實行全面普選或減少一部份功能團體議席)更易取得共識。若確認兩院制只是過渡的安排，那由普選產生的議員將可透過第一院主導立法會，那比現在的制度是有很實質的民主進步。功能團體可保留在建制內的地位，但權力將減少至議論及延遲法案，那對現行的既得利益損害將是最少，也會較易被接納。
在解決了原則上的分歧後，技術的問題相對上就並不是那麼難解決了。有關實行兩院制技術問題包括：(1)兩院制的過渡時期應有多長；(2)第二院除了功能團體的席位外還有甚麼其他的議席，使第二院內部也有制衡，不會讓工商界完全主導第二院；(3)第一和第二院的總議席數目；(4)第二院提案權的限制有多大和延遲法案的時限有多長；(5)兩院出現矛盾時的解決機制；及(6)《基本法》條文要作出甚麼修改。
上述的首五個技術問題已有其他學者論及，我在這裏只探討第(6)個問題，即修改《基本法》的問題。若兩院制只是一項過渡的安排，推行兩院制可能並不需要修改《基本法》的主體條文。因兩院制只是過渡的安排，故即使第二院有部份成員不是由普選產生，只要定清楚由兩院制過渡至全院普選的屆別數目，那就不會違反《基本法》第六十八條規定立法會最終要達至全部議員由普選產生的目標。
實質要修改的應只是附件二關於立法會的組成和表決程序。全國人大常委會在第二次釋法時已規定了行政長官可向全國人大會常委會提出報告附件二需要修改，得全國人大常委會確定後，就可由特區政府向立法會提出修改附件二的法案，經立法會全體議員三分之二多數通過就可以成功修改。這程序無論是否要推行兩院制，只要是要改變現行立法會的組成就要經過的了；故修改附件二應不是推行兩院制的障礙。
新的附件二也可以與現行的附件二一樣以時間表的方式羅列出第一院和第二院議席的產生辦法和議席數目，而具體的選舉法規可由香港特區的選舉法加以規定。因加入了第二院，立法會整體的議席數目也可能要增加，這也可在附件二中定出。有關表決的程序及第二院延遲法案的時限的規定，亦可在附件二定出。因加入了第二院而導致具體的議事程序的改變，則可透過修改立法會的議事規則來重新規定而不需列入附件二內。同樣地，處理兩院出現矛盾時的解決機制亦可由立法會的議事規則來規定，附件二未必需要提及。
上述的建議都是假設推行兩院制時並不同時改變行政與立法的關係，故《基本法》的主體條文就不用修改。但若要同時改革行政與立法關係的話，那《基本法》的主體條文無可避免就要修改了。