執法與守法

最近一些事件都涉及執法(law enforcement)及守法(law compliance)關係。
市區的士轉變收費模式，引入了短加長減的機制，目的是為了打擊八折黨。但現在卻因金融海嘯令原先的計劃出現問題，更因新界的士加價還未通過，市區的士長途收費比新界的士還要便宜，最後導致的士堵塞機場的事件。
但八折黨的根本問題源自司機不可議價但乘客卻可議價的法律安排。不過政府一直對立法取消乘客議價的安排有保留，其中一個考慮點是難以執法的問題。政府一直未能找到適切的執法措施，能有效地對議價的乘客作出調查、檢控及懲處。
另一事件則是在檢討《淫褻及不雅物品管制條例》時，對是否應繼續管制在互聯網上發布的物品出現爭議。其中的考慮點是如何能在成千上萬的互聯網網頁內執法，成功調查、檢控及懲處違規物品。
當中要考慮的問題是，若把某行為定為違法，但執法上出現極大困難時，那麼這行為是否仍應定為違法。這想法是假設了惟有有效的執法，才可以促使人們守法。這在有一定程度是對的，但有效的執法卻不是人們守法的惟一原因。我認為把問題的根本定在執法其實是把問題的焦點錯置了。根本的問題應不是執法的問題，而是守法的問題，是如何才能令人們會遵守有關的法律。
要攪清楚執法與守法的關係，我們要先了解執法如何能在人們裏面產生守法的意識。這涉及執法的三個因素。第一個因素是相關法律對違法行為懲罰的嚴重程度。人們會因懲罰愈重，想到作出違法行為所可能要付出的代價就會愈高，或是與違法行為所可能為他帶來的益處的相對成本愈高，那他就會有更大原因不去作出違法行為。舉一個例子，政府把隨地丟棄垃圾的罰款增至一千五百元就是基於這執法因素。不過，若一行為的懲罰是過嚴的，那又可能反過來令人對相關法律產生反感或感到不公義，反過來可能導致人們違法以挑戰這法律的權威。
第二個因素人們作出了違法行為後會被執法機構發現的機會有多大。若人們作了違法行為後，他會被發現的機會是不高的話，那他就不用太擔心自己的行為會受到懲罰，而亦會有更大可能作出這違法行為，因他不用太擔心要為這違法行為付出代價。最簡單的例子莫過於人們違反交通規則過馬路了。因不是常會有執法人員站在路口監視人們是否有依法過馬路，故違反交通規則過馬路的情況在香港是相當普遍的。
上述提到政府擔心取消乘客議價的法律安排將難以執法，正是關乎這一點。政府的困難是如何才能有效監視及發現得到有違法作出議價的乘客，而困難是出於司機和乘客都可能從這行為得益，故沒有人會去作出舉報。那麼警方就只可以透過「放蛇」來執法，由警察假扮的士司機，等候議價的乘客出現，但這樣的執法行動成效卻有限。
管制互聯網上淫穢及不雅物品的發放亦有同樣難以偵測的問題，而問題則是由於互聯網上可能涉及淫穢或不雅的物品的量是遠超警方資源所能全面監察得到的，故警方只可以在收到投訴時才作出調查。但這卻產生了大量的淫穢及不雅物品流存在互聯網中而不受調查、檢控及懲罰的情況。
第三個因素是違法者會被成功檢控或裁定有罪的機會有多大。若違法者被調查後但卻可能基於各種原因而不會被檢控(如檢控當局基於外在的壓力或自我審查不對一些有勢力人士作出檢控)，或法院往往不會裁定一些被控的人士有罪，或只會判處相對上輕的刑罰，那都會減低人們遵守那項法律的意欲。
我們看到以執法來促使人們守法的思量，是建基於人們只會功能地計算是否守法的假設。故要使人守法，那就要加強執法，如加重懲罰、投入更多資源進行調查或設計更有效的調查方法、及提升檢控或入罪的機會。這可能是不少人守法的主要考慮，但這卻不會是惟一的考慮。
另一重要的因素影響著人們是否守法是道德的思量。不少人守法，不是單單基於功利的考慮，而是他們認為這是一個有道德的人所當作的，或是認為相關的法律對人們的行為所提出的要求是合符他們的道德標準，故無論懲罰有多重、偵查違法行為有多難、檢控或入罪的機會有多高，他們都會選擇主動及具意識地遵守那些法律。
還有的是，法律有一項很特別的功能，那就是它能產生道德的規範。一項行為是否合符道德可能在社會還未有定論，或人們根本未曾思考這行為的道德性，但一旦這行為被法律所規管，相關的法律已在一定程度上自動為該行為產生出道德規範的作用。人們就會因為這行為被法律所禁止，而會基於道德的考慮自然地不去作出這行為。
若我們能把人們守法除了功能的考慮以外還可以有道德的考慮這一點納入立法規管的思量中，那我們就能明白問題的焦點為何不應是執法，而是守法了。即使一些行為在執法上有困難，那並不是說政府不可以用其他方法促使人們守法的。立法規管本身已能產生守法的作用。
以此去理解，取消乘客議價的法律安排，即使執法有困難，但這樣的法律安排已可能令乘客議價這行為變得不道德，不少人亦會基於此就不繼續進行這種行為。同樣，即使在互聯網上要管制淫穢及不雅物品，在執法上難度會極高，但若有充份的原因要作出管制(如保護青少年)，那麼管制本身已可產生道德規範的作用，促使網絡供應商及家長，有更大的動力自主地去配合法律的規管。
在立法規管一項行為後，政府還可以通過教育及宣傳去提升人們遵守該項法律的意欲，成效未必比加強執法為低，當然這並不會與加強執法相互排斥，而是可以雙管齊下的。