合乎比例地作行政決定

上星期討論司法覆核與良好管治的關係時，我提到其中一個有助實踐良好管治的法律原則是「合乎比例」。
「合乎比例」原則早已在涉及人權法的案件中被香港法庭用以判定相關的法律或行政行為是否合憲。在歐洲一些國家如德國和法國，他們的行政法亦包括了這原則，作為行政法院審核行政部門單純不涉及基本人權的行政行為的有效性。
但香港法庭在單純不涉及基本人權的行政行為，覆核的法律原則主要仍是依據源自英國的普通法原則，而英國因其本身獨特的憲制，對法院採用「合乎比例」原則來覆核行政行為，仍是有所保留。
「合乎比例」原則一直都未能在普通法得確立，其中一個考慮點是這會否使法庭在覆核行政決定時，替代了行政部門的角色。另一考慮點是這會否對行政部門做成過大的負擔，或這原則會否過於技術性而難以由行政官員有效地執行。
本文擬提出一個觀點，「合乎比例」的原則應在實際執行上，能對行政官員提供更清楚的指引，使行政行為更有果效、效率和達到以民為本的目的，達到良好管治的要求。
我會以一實例去顯明「合乎比例」原則所能發揮的良好管治作用。這是一宗涉及運輸署的司法覆核案件(Yook Tong Electric Company Limited v. Commissioner for Transport HCAL 94/2002)。案件的另一方是一間商戶，該商戶有一位於港島區一條短小街道的地鋪，每天會有貨車運送貨物到地鋪門前裝缷。街道兩旁有不少小販擺賣，行人道的使用率亦很高，常有人車爭路的情況。運輸署調查發現，在十二個月內曾發生超過六宗導致行人受傷的交通意外。在報告中，運輸署指出引致交通意外的主要原因，是司機缺乏耐性及小販在狹窄的街道擺賣。
基於此，運輸署署長行使《道路條例》賦與的權力把那一段路面定為禁區，禁止車輛在早上十時至下午六時進入。該商戶依規則為四輛貨車向運輸署申請禁區許可證，但遭運輸署拒絕，理由是發出禁區許可證會違背設立禁區的目的。
商戶就運輸署署長把該段路面設定為禁區及拒絕發出禁區許可證的決定提出司法覆核。因運輸署署長行使的是酌情權，而商戶未能証明運輸署署長的兩個決定是非常不合理(irrational)，故商戶的司法覆核申請終告失敗。
因法庭還未引入「合乎比例」原則，故運輸署不用作這方面的考慮。假設運輸署依據「合乎比例」原則來處理這一個案，那麼運輸署在決策時會考慮些甚麼及最終的決定會有甚麼不同呢？
「合乎比例」原則包括以下五點的考慮。第一點是要確認運輸署的行政決定會否損及商戶的一些權益，及這權益的性質是甚麼。商戶受影響的權益是貨車不能在地鋪前上落貨物，影響了其商業運作，故應主要是商業性的，並不涉及基本人權。
第二點是要確認運輸署署長作出這些行政決定是基於甚麼目的，並這目的是否正當。運輸署的決定應是基於防止意外發生以避免對路人造成傷害而把該路段定為禁區。這目的亦應是正當的。
第三點是把那路段定為禁區並拒絶禁區許可証的申請這兩個行政決定是否能達成防止意外這目的。換句話說，行政決定與它要達到的目的之間必須有一個理性的關連 (rational connection)。客觀地看，這兩個行政決定應可達成防止意外發生的目的。
第四點會更進一步看這兩個行政決定，對實踐防止意外這目的是否必須的。換句話說，運輸署要証明沒有其他對商戶的權益侵害少一些的行政決定也可以達成這目的。
運輸署把那路段定為禁區的決定應是必須的，但要提出証明為何完全拒絶商戶禁區許可証的申請對防止意外發生是必須的，卻並不容易。運輸署得証明批出禁區許可証，容許商戶在該路段十時至六時之間某一較少行人的時段，按禁區許可証的條件，由特定規格的貨車進入路段上落貨物，是完全不能實踐得到防止意外的目的。在這一點，運輸署面對的困難會相當大。
即使完全不批准禁可許可証的確可以更能達成防止意外的目的，「合乎比例」第五點考慮還要求執行這兩個行政決定並達成的目的所能產生的公共益處，得較商戶因完全不可以在地鋪前上落貨物所受到的的損失要更大。不然，拒絶禁區許可証的決定仍不是合乎比例的。在這點，運輸署可能也是不容易提到充份証明。
在這個案，若運輸署是根據「合乎比例」原則來行使行政權力，那它仍可把那路段定為禁區，但卻可能要批准禁區許可証予商戶，並與商戶詳細商討禁區許可証的條件，以使防止意外的目的既能達到，但對商戶權益的影響又是最少的。
從這實例，我們可以看到依「合乎比例」原則來行使行政權力，較現行的司法覆核原則，結果可以是不同的。雖然「合乎比例」原則各點考慮(尤其是第四及)五點)，舉証的責任都會是在於行政部門而非受行政決定影響的公民，那會無可避免地令行政部門的責任增加，但「合乎比例」原則為行政酌情權提供更具結構性的原則，能一步步地引導行政官員行使一些相當廣泛的酌情權，那對前線的行政官員來說可能是更有指引性及使用起來更方便。
這也比一般常說要平衡不同利益的原則，在操作上更容易。平衡利益的說法其實並沒有提供任何指引，讓行政官員知道應如何為不同的利益定出當得的份量，那就難以作出平衡。
法庭引用「合乎比例」原則亦應不會替代了行政部門的角色，因行政部門仍可以在「合乎比例」的要求下，有超過一個的行政決定可選擇，故最終仍是由行政部門作出相關的行政決定。
最重要的是，「合乎比例」原則應能更照顧公民的權益，因行政部門只會在有充份理據下才作出損害他們權益的行政決定，那將會使公民對管治更有信心。長遠來說，行政當局的管治亦會因得到公民的信任，而可以更有果效和效率。