私人領域的申訴專員

申訴專員這種處理投訴的機制，除了應用於政府及公營機構外，近年在不少國家亦擴展至不同的私人領域。前陣子立法會就有關於設立醫療服務申訴專員的辯論，特區政府亦承諾研究設立金融申訴專員。
用一個廣泛的定義，申訴專員是「負責接受及調查投訴，若投訴成立可建議或指令補救的方法」。(參Rhoda James, Private Ombudsman and Public Law (1997), p. 3)。以這定義，公共及私人領域都可設立申訴專員的機制。誠然申訴專員這制度是源於對公權力行使的監察，但若監察的最終目的是為了保障公民的合法權益，那麼原則上不排除申訴專員式的制度也可設於私人領域，若公民的合法權益也是得不到有效及充份的保障。
在私人領域設立申訴專員涉及兩個問題：一、在甚麼情況下才須在某一私人領域(如醫療、保險、金融等)設立相關的申訴專員。二、這申訴專員所須符合的條件。
考慮是否在某一私人領域設立申訴專員，其實與在公共領域一樣，起點仍是公民的合法權益是否得到有效及充份的保障。在公共領域，因政府部門及公營機構擁力的公權力，往往是帶有強制性的，故它們的決定都無可避免地會影響公民的合法權益，因此有設立更好的保障機制的需要。
但在私人領域，有人可能認為因個別公民與一些企業或私人服務提供者是自行在市場訂立協議，故他們是在自願的情況下達成法律關係，基於市場公平的原則，就不需設立更多的保障機制，尤其是不應設立申訴專員這類從本質上是傾向於個人投訴者一方的機制。
但這忽略了實際在市場上是有不平衡的討價還價能力的情況，尤其是在某一私人領域，企業一方擁有壟斷市場的力量，或服務提供者是壟斷了相關的專業知識或資訊，那麼所達成的協議就不能是平等的了。因此，還是有需要加強保障機制以把不平衡的市場關係回復過來。
設立申訴專員的第二個條件是現行的保障機制有明顯不足。在法治較成熟的社會，私人領域內公民間的糾紛大都已有機制處理，如由法院對紛爭作出具規範性的裁決。但同樣是由於市場力量的不對等，也會導致這些現存機制不足以保障個別公民的合法權益。
第一個原因造成保障不足是現有機制太昂貴。沒有錯公民若合法權益受損，都可到法院尋求司法補救，但司法程序往往需要注入大量時間及金錢，才能得到最終的裁決。對一般小市民來說，若對手是大企業或受到專業責任保險保障的專業人士，他們在司法程序中是處於弱勢的。第二個原因是保障機制因缺乏獨立性，致其裁決欠缺公信力，令受影響的公民懷疑相關的裁決不公正。
第三個原因不是保障機制太少，反而是太多。對擁有有限時間及資源的個別公民，因每一個保障機制都有其專屬的監察範圍，找錯了門就會使申訴踫壁。申訴專員的機制就可彌補這些保障機制的不足。
在私人領域的某一範疇設立申訴專員，與在公共領域一樣，同樣得符合一些基本條件才能使它發揮應有作用，以扭轉因市場力量不平衡而造成公民合法權益未能得到有效及充份保障的情況。
一、申訴專員的委任、財政、運作及問責必須貫切獨立性的原則，能獨立於受其監察的對象。二、個別公民可以直接及不須費用就可向申訴專員作出投訴。三、申訴專員採用調解及調查的方法，能儘速解決紛爭。四、申訴專員可向紛爭雙方建議解決方案。五、申訴專員會對產生紛爭的系統性問題作出調查、研究及建議，以避免類似的紛爭再次出現。六、申訴專員向公眾定期匯報工作，以向公眾問責。
在這些基本條件之外，設計個別私人領域的申訴專員時，還有一些要點須考慮。首先是設立申訴專員的方法。這可以是由個別私人領域的企業或專業團體自行設立，但亦可以透過法律去確立申訴專員的法定地位。當然以後者較能保証私人領域申訴專員的獨立性，但因必會涉及公共資源，那就需政府認同有設立申訴專的需要。
第二方面是申訴專員與現行保障機制的關係。有一些私人領域申訴專員的機制是規定公民得先採用了現有保障機制但仍未能得到滿意的解決方案，才可向申訴專員作出投訴。換句話說申訴專員是最後的保障機制。但這安排或會削弱申訴專員所能發揮的作用。
第三方面是申訴專員的權責範圍。公共領域的申訴專員多是處理行政失當的問題，即是處理關於行政安排的問題。但也有公共領域的申訴專員的權責是擴大至處理涉及人權的具體保障的投訴。故私人領域申訴專員的權責亦可能包括不單是行政安排不當的投訴(如金融機構在售賣金融產品予市民時是否符合一些基本的行政安排)，而可能涉及實質的決定是否損害個別公民的合法權益(如金融機構向市民售賣某種金融產品是否合乎「合理及公平」的原則)。
第四方面是申訴專員是否有權作出具強制性的裁決，而不單只是建議解決方案給雙方。這方面的問題是不容易解決。有意見認為申訴專員能較成功地解決紛爭，正是在於他沒有強制的權力，那才能較容易被雙方接受他建議的解決方案。但也有意見認為沒有權力作出強制性的決定，申訴專員只是一頭紙老虎。
最後，私人領域申訴專員也必須受其監管的企業或專業服務提供者所信任，令他們不會以為申訴專員必會是偏幫投訴的個別公民。因申訴專員的機制只是要扭轉市場力量不平衡的情況，但卻不是要反過來把企業或專業服務提供者置諸不利的位置，因此，私人領域申訴專員要同時得到投訴者及被監管者的信任，對他能成功發揮其應有功能是極之重要。