看「一國」與「兩制」關係的四種角度

由曹二寳的「兩支管治隊伍論」所引起的爭議，再次帶出了應如何看待「一國」與「兩制」之間關係的思考。因曹的文章提出了除特區建制的管治隊伍外，還有中央、內地從事香港工作的管治隊伍，這即時引起了香港這一制應如何看待代表著「一國」那一制，來自內地的另一支管治隊伍在香港的管治可以扮演甚麼角色的問題。
我所觀察到是至少出現了或可以有四種不同的角度去看兩者的關係。第一種可稱為「泛法律化」的角度。那是指「一國」與「兩制」的關係單純按法律條文的規定來理解，而相關的法律就是《基本法》甚或《中英聯合聲明》。當然在講求法治的香港這一制來說，這是理所當然的。即使是「以法治國」的內地那一制，法律也必然是關鍵的考慮因素。
「泛法律化」角度的重點是一切只單以法律來處理兩者之間的關係，也就是說兩支管治隊伍在香港的管治可以和不可以作甚麼，完全取決於法律的規定。這角度假設了法律條文可清楚釐清「一國」與「兩制」各自所應當作的。但法律條文是否那麼清楚呢？
就以曹二寳所說，來自內地的管治隊伍若要在香港的管治扮演更積極的角色，那是否有違《基本法》，就關乎《基本法》第二十二條所規定，「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」中的「香港特別行政區根據本法自行管理的事務」是如何理解了。
如曹文所說，如香港出現了「沒有中央出頭香港難以解決的問題」，若這被解釋為不屬「香港特別行政區根據本法自行管理的事務」，那麼由內地的管治隊伍出手處理就不算是干預了。但「香港特別行政區根據本法自行管理的事務」及「沒有中央出頭香港難以解決的問題」卻是相當空泛的概念，可以存在相當多的不同解讀。正因法律條文尤其是憲法性的條文，在解釋上是可以存在不少的空間，故法律文字是難以完全釐清「一國」與「兩制」在一些具體情況下，相互的權力應是如何分配的。
這進一步涉及「泛法律化」的第二個假設，就是法律的規定是可以公正及獨立地執行得到的。問題是《基本法》有沒有這樣的執行機制。就算法律條文的意思是相對明確，但由那一個機構解釋及執行這些條文，將直接影響會出現甚麼結果。
沒錯香港法院對《基本法》是有解釋權及管轄權，但根據《基本法》第十九條，香港法院對「國家行為」無管轄權，那麼內地管治隊伍在香港處理「沒有中央出頭香港難以解決的問題」時，是否算是「國家行為」呢？看來問題最終還是取決於《基本法》的解釋權最終誰屬。全國人大常委會既擁有《基本法》的最終解釋權，那麼「泛法律化」的角度，吊詭地其實就是容讓擁有最大法律權力的一方，也就是由內地的一方，掌控了「一國」與「兩制」的一切關係。
持「泛法律化」角度的人可以提出一種具超越性的法律解釋，以一些具超越性的解釋原則來詮釋《基本法》，即使全國人大常委會的解釋亦可以此來批判。那當然可以不讓「泛法律化」的角度最終淪為由現實政治來主導法律權力及法律解釋的結果，但這種超越性的法律解釋的理據根源卻不清楚，也欠缺具體的執行機制來規範兩支管治隊伍。因此「泛法律化」的角度，在香港的「一國兩制」環境下是根本實踐不到的。
由「泛法律化」角度可以跳向一個極端，那就是以「泛權力化」的角度去看「一國」與「兩制」的關係。這是說兩者的關係如何，完全取決於誰的權力較大。正如之前關於「泛法律化」角度的分析，「一國」與「兩制」的關係最終是由擁有《基本法》最終解釋權的一方來決定一切，而現實政治告訴我們那就會是由來自內地的管治隊伍掌控一切。即使香港建制的管治隊伍享有一定程度的自主權去處理「香港特別行政區根據本法自行管理的事務」，但那也只是由中央授權及內地的管治隊伍自我約制下進行的。
以「泛權力化」的角度去看，若來自內地的管治隊伍認為在香港出現了「沒有中央出頭香港難以解決的問題」，那他就可以行使他們所擁有的無上政治權力去為香港決定一切。《基本法》的法律意義並不能具體規範內地的管治隊伍在香港所作的一切。一切取決於誰的權大。「一國」權大，故「一國」主導。
但從現實的觀察，我們看到內地的管治隊伍雖擁有無上的權力，但實際上卻沒有以這些權力不理後果地向香港壓下來。不然，也不用由曹二寳去寫這篇文章來在香港測試水温。這也是說，內地的管治隊伍也不能單方面漠視香港的反應，單純以權力去壓香港，因他們也知道那必然會出現如七一大遊行那麼大甚至更大的反彈。香港不同澳門，香港建制的管治隊伍及香港的公民社會，是不會像澳門般，搖旗歡迎第二支管治隊伍進駐的。因此「泛權力化」的角度也不能解釋現在內地的管治隊伍為何要在香港採取那麼自我約制的態度。
可能有一些香港人也會認同「泛權力化」的角度，認為「一國」與「兩制」的關係其實就是權力鬥爭。要保障香港的一制，就得凝聚政治力量去抗衡來自內地的那一支管治隊伍。但實際上他們當然沒有這種能力，故一切也只是空談。
按以上的分析，「泛法律化」及「泛權力化」的角度都不同完滿解釋或處理「一國」與「兩制」的關係。下星期我會提出另外兩個角度：「博弈」的角度及「商議」的角度，嘗試提出更合理的解釋，來理解「一國」與「兩制」實際存在及應有的關係。