香港「有法治、沒民主」是典範？

《零八憲章》的倡議者提出中國將來要實行的憲政，既要有民主選舉，也要有法治。但在中國的知識份子中，亦有不少是認為中國可以實行「有法治、沒民主」的政治體制。當中的表表者首推北京大學國際關係學院教授潘維所建議的「諮詢性法治」。不少都是以香港法治的成功經驗來引証中國人社會是可以「有法治、沒民主」的。
這種觀點一定程度上已得到中國官方接納，「法治」正在全國各地大力推行。雖然現在推行的「法治」仍屬初階，甚至有人會認為這根本算不上法治，因它還只是停留在「以法治國」這種rule by law的法治理解，執政者的權力還未受到真正的法律制約，但至少法治的論述在國內已是相當普及。
作為一個法治的研究者，我當然不會否定法治的重要性，我也會認同在中國現在的國情下，可實行「先法治、後民主」的策略，但我卻難以認同「有法治、沒民主」的說法，更不認為香港「有法治、沒民主」可以成為中國發展政治體制的典範。其實正是香港「有法治、沒民主」，令香港的管治在過去的二十多年停滯不前。從香港的經驗，我們可看到「有法治、沒民主」三方面的問題。
一、只有法治的體制但卻沒有民主的體制相配合，法治本身亦會受到威脅或損害。法治與民主一樣其實都是要制約執政者的權力。法治是透過預先制定的法律去規限政府可以擁有的權力，並通過獨立的司法機關去監察政府行使權力是否合乎法律。民主是要透過定期和普及的選舉，讓執政者必須取得公民的授權才可施政，包括制定及執行法律。
關鍵點是在於執政者如何醒覺到自己的權力應受到制約，並願意接納權力受制約。法律只是一紙條文，法官亦是無兵司令，沒能力執行自己的裁決。要令法治可以達到限權的作用，就要在那些權力需要受規限的官員以外，有一個權力機構可以實質地限制他們的權力，並官員們能從內裏產生出法治的意識。法治建立是需要內外配合的。
香港的經歷並不是源自內在，而是由本身的法律文化已具備法治意識的英國人，為了整治香港吏治以推動香港的經濟發展，從外引進香港的。有著來自英國的終極權力制約，經過近四分一世紀的栽種，在香港政府官員及港人內裏才逐漸建立起一定程度的法治意識。
本來英國人可以引入民主選舉，在香港內部加添另一個權力的制約機制，使政府官員必須接受限權的。但可惜的是自八十年代至現在，民主選舉的進程都是緩慢甚至曾出現倒退的，一直都未能在香港建立起全面的民主選舉制度。
在九七過渡後，港人的宗主國換上了是還未具備法治意識的共產政府，並因民主選舉還未在香港全面實行，那使香港缺乏了一個實質及有效的外在限權機制，而只能「吃老本」，靠著香港官員們內在化了的法治意識去維繫香港的法治。
但從過去的十多年看，單靠官員們的內在法治意識，在沒有能實質限權的外在權力制約機制下，那是不足的。官員無論已如何把法治內在化，但人始終會因著一些利益的考慮，而選擇跳過法律規定較便利的做法。居港權釋法及不檢控胡仙的爭議，都令人產生香港的法治是倒退了的憂慮。
二、「有法治、沒民主」的政治體制並不能提供足夠的認受權威與政府，以管理現今複雜、多元、多變的社會。在當代的社會，尤其是經濟發展到了一定水平的社會，社會內的多元性會到達一個程度，沒有充份認受權威的政府是難以有效管治的。誠然，法治與民主選舉都能為政府提供一定程度的認受權威，讓其管治為普羅市民所接受。但若一個政府只有法治或只有民主=一項作為認受權威源頭，那所產生出的認受權威都會是不足的。
香港的情況正可驗証這點。香港無可疑問是有法治，但我們的民主發展卻還是很不足，因而香港特區政府自回歸以來，一直都面對認受權威缺欠的問題，在管治上舉步為艱，難以推行對社會發展整體有利的長期計劃。
三、「有法治、沒民主」只能令法治停留在中級的階段。法治不只是單純的以法律管治那麼簡單，所執行的法律亦必須能保障人的基本權利。沒有民主選舉，執政者大可制定一些只有利於其本身利或剝削普羅市民權利的法律，但那些法律仍會是合符法律的要求，而法院亦不可以不確認和不執行的。
嚴格來說，香港的法治水平只達中階。若非在九十年代初制定了人權法，及香港法院在主權過渡後仍堅持人權保障的重要性，為人權法賦與憲法的地位，不然我們那不是由民主選舉產生的特首及立法會，大有可能通過不少侵犯或過度限制人權的法律。二十三條立法的爭議也可論証這一點。
「有法治、沒民主」的法治是脆弱的。「沒法治、有民主」的民主是混亂的。「有法治、有民主」的法治才是穩固的，「有法治、有民主」的民主才是有序的。
香港其實離良好管治的理想還遠。法治只達中階、民主甚至只是初階。再且，民主選舉只是民主最基本的含義，要使法治能進到更高階，香港還需要孕育出尊重多元差異的文化素養，能坦誠地與自己不同的人協商尋求解決共同面對問題的方案。
要把香港這種「有法治、沒民主」或是「中階法治、初階民主」的體制看為一種典範，或以此來引証中國政治發展可以走的路向，那是對香港的法治了解太少，或是對中國政治發展期望太低了。