行政長官在立法會內沒票，導致行政機關不能確保在立法會內的支持，也造成了行政與立法關係不協調的情況。即使在引入了管治聯盟這安排後，在立法會內佔多數的建制派會為政府護航，但因建制派很多時候為了要支持政府都只能是有辱無榮，故過去已出現了多次因建制派拒絕支持政府的方案而導致政府要「跪低」。《基本法》所要實行的行政主導，因著其本身的設計，反而令行政主導實行不到。
《基本法》設計的模式，較接近美國的總統制，行政長官如美國總統都是與立法機關的產生大體是分間的，那也是造成行政長官在立法會內沒票的原因。這與英國的議會制不同，因英國首相是由國會的多數黨領袖出任，故能確保政府在國會內的支持。這種行政與立法不協調的情況，即使行政長官及立法會都是由普選產生，問題也不能解決。
針對這點，參考了法國的半總統制，我提出以下建議改變行政與立法關係的方法，嘗試解決行政與立法不協調的問題以供各界參考，而關鍵點是改變政務司司長的角色。
在法國的制度，總統與國會的產生是分開的，如在美式的總統制一樣。但在法國，除了總統之外，在行政機關扮演重要角色的還有首相。首相是由總統任命，而總統通常會任命可取得立法會內大多數支持的人為首相。內閣成員是由首相推薦，由總統任命。首相及內閣成員不一定要是國會的議員，這與英國的國會制不同。但很多時候，首相都會是國會大多數黨的領袖，部份內閣成員也會是國會議員。雖然政府是由首相領導，但內閣會議是由總統主持。
按這安排，即使國會是由總統的敵對政黨控制，總統也得任命敵對政黨的領袖為首相。由於首相能取得立法會大多數支持，故政府提出的議案和政策建議就可確保得到國會的支持。但首相也得向國會問責，若他得不到國會的繼續支持，他就得辭職，再由總統任命新的人選出任首相。
香港若引入法國的半總統制或行政機關雙領導制，行政長官及立法會的產生也繼續是分開的，在實行了普選後更是如此。但行政長官向中央政府提名為政務司司長的人選，則是按憲法慣例能在立法會內取得大多數支持的人。他可以是在立法會內大多數政黨的領袖，或是能得到立法會內多個政黨聯合支持的人。他可以本身是立法會議員，但也不一定要是議員。
政務司司長會向行政長官推薦主要官員的人選，再由行政長官向中央政府提名。主要官員可以有一部份是立法會內的議員，但不是所有主要官員都要是議員。行政會議繼續由行政長官主持，原由政務司司長領導的政策協調會議（實質是內閣會議）可以改由行政長官主持，這可確保行政長官在行政機關保持重要的領導角色。
因政務司司長及主要官員都會是得到立法會的大多數支持，這故安排應可確保特區政府能取得立法會內的支持。政務司司長及其內閣並要向立法會直接問責，若立法會對政務司司長投不信任票，政務司司長及其內閣就得辭職，再由行政長官任命另外能取得立法會大多數支持的人選出任新的政務司司長。
這新的安排並不需要修改《基本法》，因《基本法》只規定接受了政府的委任而出任公務人員的立法會議員會喪失議員資格，但主要官員包括了政務司司長在高官問責下都不是公務人員，而是問責官員。《基本法》也沒有規定主要官員不可以是立法會議員。
這種行政機關雙領導的安排，雖然把行政長官直接主持特區行政管理的權力削弱，但因直接負責行政管理的政務司司長的人選仍是由行政長官來決定，內閣會議也是由他主持，那應仍何確保行政主導最終還是由行政長官來主導。再且，因有了政務司司長這緩衝的角色，即使行政機關與立法會出現矛盾，也可透過委任新的政務司司長來打破僵局。
這建議最大的好處是在現有的制度上，不用修改《基本法》，透過建立憲法慣例，加入了可加強行政與立法協調的機制，也注入了足夠的制度彈性，讓行政與立法有更多的迴轉空間以減少行政與立法衝突所造成的僵局。我相信這不單大體可保留原先制度的精神，反更能令行政主導可真正實行得到。
沒有留言:
張貼留言