行政執行力與良好管治

政務司司長林鄭月娥最近在香港公共行政學會午宴上談到有關公務員受到申訴專員公署和廉政公署等制衡機構的壓力，會影響公務員的行政執行力。之後她的言論受到嚴厲批評，指林鄭月娥表達了一種行政權力不受制約的「很不正確的價值觀」。林鄭月娥迅速回應浧清說她原本的意思是這些監管機構是必須的，問題只是出在官職人員不懂如何去應付它們，把它們當成了障礙。

當然一名問責官員在公開發言後，人們如何解讀她的發言，及她自己又再如何運用語言藝術再演譯去浧清或修飾自己的觀點，我們都沒法控制，也會令原先言論的意思變得混亂。我在這裏不想再令問題進一步複雜化。我只是想把林鄭月娥發言所涉及的概念、體制及價值攪清楚。

林鄭月娥提到行政執行力(executive ability)，按她的解釋那應是指行政部門把政策按定下的目標及計劃有果效地(effectively)及有效率地(efficiently) 執行出來的能力。焦點的體制是行政部門，相關的公共行政的價值是果效及效率。

相對林鄭月娥提出的行政執行力，就是她也有提及對行政部門施行監察的體制如申訴專員公署和廉政公署。她只提到這兩個機構，但能對行政部門施行監察的體制卻不只這些，而每一個監察體制所要實踐的價值都是不同。

申訴專員公署所要實踐的價值是良好及公平的公共行政管理，廉政公署所要實踐的是廉潔。其他的監察體制還包括要確保資源運用符合經濟原則的審計署。特首、各局局長或各署署長在政策出現失誤引起社會廣泛關注時，會委任法定或非法定的調查委員會，對相關失誤進行事實性的調查並提出改善的建議。調查委員會要確保的價值是事實真相。審計署和這些調查委員會，與申訴專員公署和廉政公署，都屬行政機關內但享有相對獨立性的監察機構。

在行政機關以外特別針對行政部門的監察體制還有多個。一、法例授權行政部門行使某範圍的行政權力，但亦會設立上訴委員會讓受影響的人對相關決定提出再議的要求，目的是要確保行政部門的行政決定是符合法律和政策。二、立法會各事務委員會及議員在立法會大會都會對行政部門在各政策範圍的施政提問及質詢，目的是要確保相關施政是合符市民的意願。三、司法機關在處理司法覆核的申請時會按合法及公平的原則覆核相關的行政決定。

在行政機關以外還有一些是並非只是針對行政部門但行政部門亦在它們管轄範圍內的監察體制，這包括了負責確保平等機會的平等機會委員會和負責保障個人資料私隱的個人資料私隱專員公署。

這些監察機構按著不同的價值的而且確會影響行政執行力，但執行力與制約之間卻不是一個零和遊戲，即監察力愈大，執行力就愈低。即使監察力增大真的會使執行力下降，那亦只會是短期性的。這些監察機構能有果效地及有效率地實踐其所維護的公共行政的價值，那其實是要確保行政機關能達到良好管治。良好管治不單只是要求行政機關在施政時要有果效和有效率，更要求施政得讓公眾參與(public participation)、具透明度(transparency)向公眾問責(accountability)、及能實踐公義(justice)及公平(fair)。

一個能實踐得到良好管治所包含的價值的行政機關，能得到社會各界支持、認同或至少是接受為具有管治的認受性或正當性的機會應增加。按政策定下的目標及計劃去把政策執行出來，並不能只依靠有關官員本身的行政執行能力，更在於其他人對行政官員的行為或決定的反應。唯有能讓大部份人都認同行政機關為享有認受性，行政機關所推行的政策才能有果效及有效率地實踐得到。

監察力與執行力兩者之間並不是零和之爭，監察與制約其實是可以長遠地提升執行力。因此，行政機關及官職人員要更正確和全面的態度去處理監察機構之間的關係，並不是要學懂怎樣去應付它們，而是要明白它們所施行的監察所要實踐的價值，並接受它們是有助行政機關提升管治水平，最終才能贏得更強的認受性，令執行力加強而不是減弱。