管治環境的評估

政府在進行一項大型工程時，都要先作一個環境評估，看工程會否影響環境，而這環境是指工程所處的物質及生態環境。政府在推出一項重大政策時，其實也應進行環境評估，但卻是對管治環境的評估，而管治環境可能比物質及生態環境還要複雜得多。
管治環境簡單去說就是指推行政策的社會及政治環境。特區成立後，我們看到不少政策因缺乏全面的管治環境評估或評估不善而導致政策失敗甚或胎死腹中。最明顯不過的當然就是二十三條立法。因政府不掌握市民對政府不信任程度已到達破裂點，但政府仍以為自己是強勢，致在不適當的時間，加進不必要的內容，用了不應當的傲慢態度去推出政策，結果是大家都有目共睹了。
同樣，政府未能掌握香港社會普遍對官商勾結仍存極大疑慮，但還以「西九」那種公私合作方式來發展「西九」的地產及文化項目，導致了「西九」要推倒重來。在銷售稅上政府又是犯了同一錯誤，在未掌握管治環境是否適合銷售稅出台就把它提了出來，致現在又要放棄推介銷售稅了。要數下去的還有維港填海、母語教學等等。有時候若管治環境已產生了轉變或要求，但政府未能及時回應也會產生管治的問題。最好的例子就是有關政府執法部門進行竊聽的規管問題了。
要進行管治環境評估，就要先了解管治環境。管治環境包含兩部份。第一部份是涉及社會的不同制度及架構的管治環境領域，包括了憲法環境、政治環境、法律環境、意識形態環境、經濟環境、社會環境、文化環境等。第二部份是在管治環境領域中，在不同程度及以不同的方式參與管治的各個管治參與者如行政、立法及司法機關、中央政府、財團、各政黨、智庫、學術界、公民社會、媒體及每一位普羅市民。管治環境的評估在看政策可能對管治環境的影響前，更要先看管治環境是否適合相關政策的出台。
憲法環境是指由憲法為管治所定下的藍圖及基本原則。在香港，《基本法》所設定的憲法環境最主要的管治環境評估問題是一國及兩制之間那既矛盾、複雜亦脆弱的平衡關係是適合政策出台。評估亦要看這政策會如何影響這平衡關係。
政治環境是指制定及執行政策的架構及權力分佈。最主要的管治環境評估問題是看現存於認受性偏弱的政府和日益政治醒覺的香港市民之間的矛盾是否適合推出政策，和這政策會如何影響這架構和權力分佈在將來的演變。
法律環境是以指用以執行政策及監督政策執行的法律體系及制度。最主要的問題是看現存的行政、立法、司法相互之間的制衡及協作關係是否適合推出政策，和政策會如何影響香港的普通法在中國的大陸法內能繼續維持其對法治的詮釋及解釋法律的方法原則的能力。
意識形態環境是指社會對管治理念的基本認知及共識。最主要的問題是看香港社會在實踐自由經濟資本主義及覆行富裕社會理應體現得到的社會公義水平之間的漲力是否適合推出政策，並政策對這漲力是否會產生負面或正面的影響。
經濟環境是指經濟的制度及結構、經濟發展速度及財富分佈等。最主要的問題是看現在的經濟狀況是否適合推出政策，和政策會如何影響香港的經濟狀況。
社會環境是指社會的結構如家庭和人口結構等。最主要的問題是看政策和社會結構的相互影響。文化環境是指市民的文化面貎。最主要的問題是看政策會如何受香港在中西文化交衝擊下所建立起的本土意識所影響，並它又會如何塑造香港人的本土意識。
在管治環境領域中的的各個管治參與者，可能直接或間接參與或影響政策的制定和執行，或受政策的直接或間接影響。各個管治參與者對管治會有不同的短期、中期及長期管治目標。
除了這大的管治環境外，個別的政策範圍及具體政策都有其小的管治環境。各管治環境領域對個別政策的影響會有不同的比重，而各管治參與者的參與度在不同的管治小環境中亦會有所不同。其實在香港整體的管治大環境之上，更有國家的管治環境和國際的管治環境，香港的管治環境必然受到它們的影響。
管治環境整體來說有幾個特點。一、管治環境是多元的。它包含的各管治環境領域和各管治參與者，在性質、利益和關注上都是不同的。二、管治環境是互動的。不同的管治環境領域之間、管治環境領域和管治參與者之間、各管治參與者之間並不是割裂開的，而是有著互動關係的。三、管治環境是動態的。因應著各管治環境領域和各管治參與者之間的互動影響，大的管治環境及小的管治環境都是在不斷轉變中的。四、管治環境是複雜的。由於管治環境的多元性、互動性和動態性，因此要掌握管治環境的狀況及發展是複雜的。
管治環境的評估可包括幾方面：(1)以管治大環境各領域的現況是否適合政策出台；(2)各管治參與者對政策可能有的反應；(3)相關的管治小環境是否適合政策出台；及(4)政策會如何影響管治的大環境、小環境和各管治參與者。
現在政府提出《「十一五」與香港發展》的行動綱領，包括了二百多個行動建議。我們不知道在提出這些建議時政府做了多少管治環境評估，但若真要把它們都實踐出來，沒有對每一建議作過全面及準確的管治環境評估，從過去的經驗去看，它們能真正付緒實行的機會就不會太大了。