法治評估推動法治建設

我曾談及杭州市余杭區現正進行全國首次的法治評估。研究團隊是以香港的經驗為基礎，而開發了一個法治的評估系統，為余杭區定出一個法治指數。這在國內引起了不少的討論。很多評論都是關注到這法治指數的性質及意義。
香港的法治評估及所定出的法治指數是由非政府機構及學者來作的。余杭今次的法治評估與此最大的分別，就是這評估是在余杭區政府主導下出台的。雖然在過程中會由學術機構及學者擔當顧問及相當關鍵的最終評定角色，但在政府主導下進行，仍少不免給人「運動員」也是「裁判員」的感覺。
不少國內的論者都擔心這樣去訂出一個法治指數，因可能缺乏獨立性或會被行政干擾，而不能具有公信力。亦憂慮這種「官方指數」會變成「自說自話」、「法制政績」、「政府為自己發奬狀」或「一場秀」。也有論者提出要先思考制定法治指數的根本目的是為了甚麼。
這些顧慮及問題是實在的，也是必須給與充份關注及處理的。當然以國內現在的情況，我們不期望法治評估能如西方或香港那樣，完全由民間機構主導下去進行，因國內仍缺乏一個成熟的公民社會。評估的準則及方法也可能要作出調整，甚至會有原則性的衝突。但在此時開始建立一個法治指數仍是對中國的法治建設有長遠意義的。
一、在法治發展的初階段，如現在中國所處的情況，由政府主導下去作法治評估也不是沒有好處的。首先，要政府願意去作法治評估甚或把法治定為施政的綱領，那它必須先接受以法治的語言作表述。因此，當政府願意主導法治指數的出台，那至少反映了它是推崇法治的，即使只是口頭上。
且語言是反映價值的，即使起先可能只是基於策略或功利的原因去採納法治的論述，但當官員長期地在法治的語言環境下工作，那深植於法治語言背後的價值就會在不知不覺間滲入官員的管治思維裏面。而作法治評估就更把法治語言及價值放於管治架構更顯明及常規的位置，其影響就可以更大。
法治建設其實最關鍵的並不是法治制度的建設，而是要培養人的法治意識，尤其是擁有公權力的政府官員。要培養法治的意識，那是需要一個過程的。至少是參與法治評估的官員和那些無可避免地會被法治評估系統評核的官員，他們都要長時間地接觸及面對法治的論述。這本身就是一個培養法治意識的過程。不論法治評估的結果是如何，經歷這評估的過程，也必然會為建立擁有法治意識的管治團隊產生積極的作用。
因此即使在這階段由政府所主導的法治指數，在對法治標準的表述、選取指標、評估的方法及最終的評定都有可能出現偏差，但一旦把法治的理念透過評估系統正式引入管治的體制內，長遠來說，其所導入的法治價值，是有可能令管治體制逐步作自我調節，而最終能把政府管治以至法治的評估系統，帶向更接近法治的真義的。
二、在作法治評估時，只要負責的官員不至厚顏到評定其治下的法治是完美的，那麼總可以在現行的施政上，仍可以發現一些在法治實踐上有缺欠的地方。若法治評估的結果是包括在個別官員的評核當中，那麼官員無論多不情願，也得針對上次法治評估所發現不足的地方，努力去改善，以使他的個人施政評核不受負面影響。因此一旦把法治評估體制化後，那是會產生上述的那種管治體制自我調節的作用。
參與法治評估的專家們亦可對現行法治不完善的地方，以超越現行狀況的視野，提出實質的建議，讓管治者參考以作改善，那使法治建設能更有計劃及更宏觀地開展下去。
三、當法治評估不只是在一個市的一個區進行，而是逐步擴展到每一個市的每一個區，以至每一個市、縣、直轄市、及省，甚至全國，都會進行法治評估，那麼至少是同級的政府機構之間，就可以作出相互比較。
由於法治指數是公開的，那麼公民就可看到那一個政府機構在法治上表現更佳或更差。這一種比較亦會產生另一種管治體制自我調節的作用，因沒有官員願意自己給比下去的，故他們必然會努力提升自己所管轄地區的法治水平。一旦這種意識形成了一種氣候，法治建設就會進入更成熟的階段。
四、要有一成熟的法治社會，不單要培養官員具備法治意識，公民也必須廣泛地具備法治意識。法治意識不只是指公民懂得守法，這只是法治意識最基本的認知。要有成熟的法治社會，公民必須具備以超越自身利益的視野去反思現行法律是否符合公義的能力。
當社會進行了法治評估，即使這種法治評估是在政府操控下進行，而得出的法治指數是有偏差的，但公民的眼睛是雪亮的，他們從日常生活所見的其實對法治的真實狀況是心裏有數的。他們所欠缺的只是有系統的指標去把他們心裏面的要求表述出來。
法治評估系統的評核架構，即使是加進了一些不適當的指標，相關數據也可能扭曲了，但公民已擁有了論述法治的功具。法治語言、價值及意識就可透過公開的法治評估，進入市民的日常生活境中。只要法治意識經過長時間的滲透融入入，成為了一個社會的文化成分，那麼法治就有更穩固的基礎推展向更高階的體現了。
可能這仍需要一段很長的時間才可以達到，但從過去三十年中國在經濟上的奇跡性突破及發展，我是樂觀地看中國可能在法治及政治民主化上，也可能會出現相同的奇跡性突破及發展。重要是必須由現在開始就去進行法治的建設。法治評估就是其中一項法治建設的重要工程。