中國的法治評估系統

最近獲邀到杭州市余杭區司法局作研討。余杭區在零六年推出「法治余杭」的政策方針，並為了能準確掌握法治的狀況，委託由浙江大學光華法學院錢弘道教授領導的研究小組發展一套法治的評估系統。
因我在零五年曾發展一套法治指數的評估方法為香港的法治作了評分，故錢教授在參考我的方法後，再因應國內及余杭本身的情況，開發了一個余杭的法治評估系統。今次的研討就是要討論一些實際操作問題。
我所發展的一套法治評估方法，主要是參考了世界各地不同機構所用的方法，針對各方法的缺欠而整合成一個結合量化及質化的評估系統。而余杭今次採用的方法大體也是以這為基礎。
這法治評估系統共分九個步驟。一、為法治定下指標。香港的研究共有七個指標：(1) 法律的基本要求；(2)依法的政府；(3)不許有任意權力；(4)法律前人人平等；(5) 公正地施行法律；(6)司法公義人人可及；(7)程序公義。
余杭的評估則有九個指標：(1)黨委依法執政；(2)政府依法執政；(3)司法公平正義；(4)權利依法保障；(5)市場規範有序；(6)監督體制健全；(7)民主政治完善；(8)全民素質提升；(9)社會平安和諧。
雖然余杭所採取的指標從西方法治的角度看，嚴格來說並不都屬法治的要求，但因應現在國內的情況，把它們包括在內是可以理解。
二、收集與這些指標有關的法律數據。這是這評估系統的特點，以客觀的數據作評估基礎，但卻不是單純以一些客觀數據去推算法治的狀況，因為任何一項或一組法律數據都不能準確地掌握法治這麼複雜的社會狀態。
三、透過民意調查，收集市民對各項指標的主觀評價。不少機構所做的法治評估都是依據這種數據來評定法治。但因這種數據只能提供市民的主觀評價，但卻未必與現實的狀況相符，故我的方法只是用這些主觀數據作為評估的背景資料。
余杭司法局已完成收集上述兩項與法治各項指標有關的背景資料。
四、組成評估小組。這步驟是這評估方法最關鍵的一部分。其他機構評估法治的方法也有採用評估小組，但評估小組的組成方法卻反映不同的理念。按我提出的方法，這評估小組主要是由實際參與法律制度的操作的人組成，因他們對法律制度的實際運作應是最熟知的，故評估也應是最準確。
過程是首先要定出參與法律制度操作的不同組別。香港那次評估選取的組别是：(1)行政機關中負責制定政策的官員；(2)執法機關裏的高級官員；(3)律政司的高級官員；(4)立法會議員；(5)各級法庭的法官；(6)私人執業律師。
各組別隨機抽出的成員會被邀請參與評估，而他們的身分及一切意見都會保密。今次余杭的研討，其中一項討論最多的是按國內的情況如何選取評估小組的成員，及在操作上如何能確保評估小組成員的身分及意見能得以保密。保密這一點對這評估方法的公正性是極之重要，因若不能保証評估小組成員的身分和意見是保密，他們所作的評估出現偏差的可能性就會很大。
五、成立比較小組。為了確保評估小組的評估不會出現很大偏差，會由一個比較小組也對法治作出評估以作比對。其成員是一些對法律制度運作熟悉的獨立人士如法律教授、記者、非政府組織負責人等。
六、由評估小組及比較小組進行評估。每一位評估小組及比較小組的成員都會有上述兩項的數據資料及一張評估表。各成員在參考了這些背景資料後，按他們自己在法律制度運作的經驗及認知，獨立地對每一個指標定出其在評估法治時的比重 (1為最不重要，10 為最重要 )；及為各指標能達到的程度作評分(50分為合格，100分為最高分)。每項指標的加權平均分數和加權平均重要性，是從各成員所給予的分數計算出來。
各成員並須以一頁紙的篇幅解釋他為何作出這樣的評分。
七、由專家小組作出總體的評定。在收集了評估小組及比較小組各成員的評分，將評估小組和比較小組成員的所有指標的加權平均數組合起來就分別成為了評估小組和比較小組的法治評分。這兩個評分及各成員所提供的解釋會交由一個專家小組作最後的評定。這專家小組由法律專家、統計學專家、社會學專家等組成。他們的角色不是直接參與法治評估，而是要確保評估不會出現偏差，並為最終所定出的法治指數指供解釋，及提出進一步改善法治的建議。
理論上評估小組的評分在一般情況下應會採納為法治的最終評分，但若這分數與比較小組的評分出現很大差異，那專家小組就得判定那一個分數才會被採納為最終的分數，或如何定出一個最終的分數並給予解釋。在香港的研究，因兩個小組的分數分別不大，故專家小組不須要擔起這麼艱難的工作。但在今次余杭的法治評估，我估計專家小組的角色可能會相對上更為重要。
八、成立聚焦小組對評分提供初步意見。在專家小組正式公布評分、解釋及建議前，專家小組會與來自公民社會不同界別的市民作聚焦的討論，以確保所提出的意見與社會現實狀況相符。
九、專家小組會在參考聚焦小組的意見並作出調整後，正式定出法治的評分，並附上對評分的解釋，及提出改善法治的具體建議。這會以公開的報告方式發表。
余杭今次為評估法治而設計的一套法治評估系統，大體是以香港的經驗為基礎，但因內地與香港的法制、政治及社會狀況分別很大，香港的方法能有多少可適用於國內，仍需要大量的工作及探討。
雖然今次的法治評估只涉及一個市的一個區，但無論如何這是中國進行這種法治評估的第一次。