法治文化系列之三 : 法治文化中的節制

若說法治的體制是法治的身體，那麼法治文化就是法治的靈魂。一個沒有靈魂的身體，很難說是一個有意識的活體，只能是一個行屍走肉的軀殼。同樣，法治沒有了法治文化，亦只會餘下一堆僵化的死規條及架構。
如前所述，與第一層次的法治體制「有法可依」相關聯的法治文化是「謙卑」。體現在內在法治文化的，是掌握權力的官員們承認自己在知識及能力上的局限，因此願意接受以法律並是符合法治要求的法律來施行管治，受由這些法律所產生的制約所約朿，即使那仍是非常微弱的。
體現於外在法律文化的，是一般民眾不再相信有全能的救世者可以把他們從現世的苦難中拯救出來。不然，那就會鼓勵完全不受制約的獨裁者出現。有了謙卑這文化元素，真正的法律才會在一個社群中出現。
與法治體制各層次之間的關係一樣，不同的法治文化元素也是扣扣相連的。要使「有法可依」的謙卑能實現得到，與下一階段的法治體制「有法必依」相關聯的法治文化元素也要開始孕育起來。
「有法必依」的要求是管治者以法律作為主要的管治工具，而體制的安排是要透過管治團隊內部的限權機制來確保官員們依法律的規定來施政。
制定法律規範管治權力有一個好處，是通常來說法律都會把施政的目的都在法律中羅列出來，作為官員行使管治權力時的指引。雖然如此，因在管治社會時，除法律以外，還有很多更「方便」的「人治」工具可供官員們選擇，故此要實現「有法必依」，那就需要官員們自制地放棄使用這些更方便的人治工具，為了使管治能在更有秩序及規範下施行，自願地以在程序上及內容上都會對施政有更多制肘的法律工具，來作為管治的主要工具。
另外，還需要官員們能自制地不用手上的管治權力去換取個人的利益，而單純是按原先法律制定時所定下的管治目的來運用管治權力。
這些都反映了單單制定了法律是不足夠的，因法律不能確保官員們會依法而行。雖然法治到了這階段的建設，在管治團隊內部已設立了限權的機制，但因缺乏獨立性，官員之間很容易出現官官相衛的情況，令內部限權的機制難以發揮阻嚇作用，甚至是形同虛設，亦使民眾對整個管治團隊失去信任。
因此，這階段的法治所需要的法治文化元素就是「節制」。節制這文化元素其實已早存於中國的傳統文化內。克制私慾是儒家重要的修養之一。
節制體現在內在法治文化可以有幾方面。一、最基本的是官員們要節制個人的慾望，不要漠視法規，用盡手上的權力去滿足個人無止境的慾望，甚至泯滅良心，以權殘民。二、政府機構亦有機構的慾望，節制就是要使機構不要為了擴展機構的權力而不理會現存法律的限制。三、即使官員們不是為了個人或機構的慾望，而只是想把相關的管治工作做好，達成管治的目的，他們仍需要節制自己，一切都得按法律而行，不能因行政的便利而超越法律的權限及不遵守法律的程序。四、內部的限權機制亦要有節制。負責內部監察的高級官員及機構，不可以為了個人的慾望、內部監察機制的機構慾望、甚或是整個管治團隊能保存權力的慾望，而不依法律的規定，讓違法的官員及政府部門可以逍遙法外。
節制在外在法治文化，就是體現於一般民眾能有多守法。民眾能否按法律而行，不會因自己的利益而迴避法律的規管，或是向官員提供利益以換取不用遵守法律的規定，都是建基於節制是否深植於社會文化內。可能一些嚴重的違法行為，民眾基於懼怕嚴厲的懲罰而不會違法，故民眾對一些輕微的違法行為的態度，可能更可顯明節制這法治文化元素在社會文化中的根有多深。
依我的直覺，一個社群內人們在馬路上的表現，包括了司機會否遵守交通規則駕駛，及行人會否依從交通燈號越過馬路，因涉及只是輕微的違法行為，或可作為民眾守法或節制的指標。當然這還得經過實証的調研才可驗証這立論。(我不是說單以民眾遵守交通規則的程度作為法治的指標，而是這或可顯明這社群的法治文化能否達到「有法必依」這階段的水平。一個社群法治的具體實踐程度，還要看它可否達到其他法治體制及文化的要求。)
官員能節制自己以法治國，民眾能節制自己奉公守法，兩者在法治的發展上都是非常重要。但要說兩者那樣更重要，我認為在這法治發展階段，內在法治文化的節制相對應更重要。若官員能自制地依法施政，並違法必究，那民眾自然就能明白如依從法律的規定，他們就有很大機會見到法律所標示的結果。這會鼓勵民眾去守法。但若官員不去節制自己的權力及慾望，那民眾亦會知道法律不是他們行為的最終指標，守法精神亦難在社會文化中孕育出來。
當然官員亦是從民眾中出來，他們也難以脫離社會文化的影響，內在及外在治治文化實在是相互影響的。能在民眾間成功地鼓勵守法的意識，亦必然可以對官員的節制意識有積極作用。
接著的問題是怎樣才可以在官員及民眾間孕育出節制的文化元素。按我提出的理論，法治體制及文化是層層相扣的，故要有節制就得也要有謙卑。官員如能看到自己的有限，就更能明白權力腐化所可能帶來對自己、管治團隊至整個社群的破壞。
不過要達到節制，從謙卑這元素，我們更能明白官員及民眾有著先天的局限，不能全然依靠他們內部或自身達到，那就需要下一層次的法治體制「以法限權」及與其相關聯的法治文化元素了。下星期續談與謙卑、節制關連的另一法治文化元素。