守法的功能與道德

上星期我談了香港法治的一個難題，就是法治何以能成功在香港建立起來。我嘗試以法律文化的角度去解釋，提出香港的法治是因在七十年代開始，先在殖民地政府的最高層，出現了法律文化上的轉變，由忽視法治轉為極之重視法治。這法律文化的轉變亦逐步擴展到整個公務員團隊以至普羅市民。配合適當的法治體制建設如成立廉政公署，法治就是這樣在過去的幾十年在香港生根成長。
在法治的建設過程中，官員們及普羅市民的守法意識是極之重要，這可稱為守法的功能。法治的基本是「有法必依」，故法律文化中若沒有了官員們及普羅市民的守法意識，那是難以建立起法治的。但官員們及普羅市民是甚於什麼原因去守法呢？這同樣會影響法治所能達至的層次。
從上世紀七十年代法治文化的守法意識在殖民地政府高層孕育產生開始，到擴散至整個公務員隊伍，守法的意識大部分都是基於功能性的考慮。這是指官員們守法是為了保障自身的利益。殖民地政府高層是為了要發展經濟及社會建設以達成其管治目標而去推動法治及守法。公務員隊伍則是為了不受懲處而願意守法。他們守法都是因這會為他們的自身利益帶來保障的作用。這可稱為功能性守法。
同樣的守法意識也可見於普羅市民。雖然我沒有作實証的研究去論証這一點，但在不同場合與不同的香港人談及他們的守法心態，大部分香港人持的都是這種功能性的守法心態。最好的例子莫過於過馬路時是否依從交通燈號。從我的觀察，大部分香港人只會是知道有交通督導員或警員正在執法檢控違例過馬路時才會遵守燈號過馬路。或是在夜半四處無人，路上又沒有車輛經過之時，有多少人仍會遵守燈號過馬路呢？
當然我也不至於教條主義地認為所有人在任何時間橫過馬路時都要遵守燈號，但事實是大多數香港人都不會視遵守法律為一種單純的道德要求。若人們是從內裏把守法看為他們得遵從的道德規範，不會因沒有被檢控的可能性就不去守法，那種守法意識可稱為道德性守法。
誠然香港人相對於不少華人地區的人，如國內或台灣，我們的守法意識的確是強了不少，我們已能有一定程度的守法意識。另一關於守法意識的很好參考與比較就是人們的駕車態度。在馬路上駕車，很重要的是駕駛者們都可以在一定程度上預知其他駕駛者會如何操控他們的車輛，那樣他們才可以集中注意力於自己的車輛的操控。交通規則的作用正是在於此。若駕駛者普遍沒有遵守交通規則的意識，在路面上駕駛會是極之困難，意外也會較容易出現。
相信不少人都會同意，在香港駕車相較於國內及台灣都會較容易，正是因駕駛者可以較容易預知及有信心大部分的其他駕駛者都會依從交通規則而行，而不會出現那麼多突然切線等容易造成交通意外的問題行為。
雖然如此，但香港人守法仍只主要是功能性的。功能性及道德性這兩種不同的守法意識對法治建設有甚麼關鍵影響呢？我認為香港現在管治上碰到不少的問題其實正是源自香港人過於功能性守法而缺乏充分的道德性守法的意識。
在功能性的考慮下，守法只是為了保障自身利益，那麼若自身利益不需要透過守法也可以得保障，守法就變得不必要了。如一些違法行為很大可能不會被檢測得到，人們就不會去守法了。前一陣子藥廠頻頻出現問題，可能就是因為負責部門的巡查未能對藥廠產生足夠的阻嚇力，令這些藥廠以為違法行為不會被覺察得到。但若管治要依靠嚴密的監控措施來確保守法，那卻是昂貴及效益不佳的。
同樣，在功能性的考慮下，若不守法較守法更能保障自身利益或達至自利的目的；或不守法所能產生的利益較代價為高，那麼不守法就是理性的選擇。若是掌握權力的官員只是功能地守法，問題就更嚴重。有時候法律會被行使權力者扭曲、迴避、或是只著眼於遵守法律文本的意思，而不去理會相關法律背後的精神。
特區政府處理終審法院內地子女居留權案件的裁決及民主政制發展的手法，正是這種功能性守法意識的例証。為了達到某一政治目的，從功能性的考慮，即使法律的意思明顯甚或法庭已有了裁決，政府卻仍使出各種疑似守法的手段去操弄法律，終令香港的法治受損。
只有當官員們及普羅市民守法的意識不只局限於功能性，而能有更多的道德性，那麼他們才不會因一時之便、或因受檢控懲處的可能性很低，或經成本效益的分析後，就不會去守法。法治所需的守法功能，是要靠官員們及普羅市民不單有功能性，更要有道德性守法意識才能達標的。
在功能性守法及道德性守法外，若要使法治推展至更高層次，那還需要有守法的道德。那是說人們不會盲目地去守法，他們會依據一套道德標準去判斷法律是否合乎公義，才決定是否需要遵從。沒有守法的道德，若法律是充滿不公義，守法行就只會淪為社會不公義的助力而已。有了守法的道德，法律中的不公義才有機會被揭露出來，使法制能作出修正，法治才能達到「以法達義」的境界。
其實香港整體是欠缺這種守法的道德的。在過去的十年，不少現行法律中不合公義的，都是因長毛梁國雄以這種守法的道德去興訟，才得以經法院裁定為違憲。長毛對香港法治的貢獻，不是他的道德性守法，而是他那分對守法的道德的堅持。
要發展法治就要有守法的功能，而法治文化得從功能性守法發展到道德性守法，最後達致守法的道德。