申訴專員結合人權委員會

在一九九八年，第二任申訴專員蘇國榮發表了一份名為《香港申訴專員與保障人權的工作》的報告。當中提到世界各地的申訴專員都愈益關注人權的問題，這已是世界各地申訴專員發展的趨勢。他在報告中提到其實香港的申訴專員已大體具備條件，在加以必要的變通後，香港的申訴專員是可以發展成為一個在香港人權問題上擔當監察者角色的機構。報告亦提到申訴專員現行的工作也是與保障及促進香港人權工作的關係密切。
在他最後一份周年報告中，他進一步確立處理行政失當與保障人權的直接關係。他認為申訴專員在調查行政失當時，也須察驗投訴人的人權是否也被侵害，並對此提出補救建議，及由相關部門執行。但蘇國榮並未得特區政府續任為申訴專員。不然，以他在離任前已定下的方向，在過去十年申訴專員與人權保障在香港可能會有很不一樣的發展。
第三任申訴專員戴婉瑩初上任時，沒有採納如蘇國榮那樣積極的態度去看待申訴專員在保護人權的角色。雖然在她的第二份周年報告，已在申訴專員的職能中包括了確保「人權得以保障」，但她卻沒有具體描述申訴專員與人權保障的關係。到了二零零六年，在她第八份周年報告中，才較具體地展述她對申訴專員在保障人權的角色的看法。
她提及世界各地的申訴專員制度在保障人權方面均有不同程度的擴展。有些在詮釋其職能範圍時採較開放的態度；有些則會訂立法例，正式擔當起這個角色。但香港在這方面的發展尚未到這地步。香港申訴專員的法定職能較為傳統，並不包括積極推廣人權。
然而，她認為由於政府提供的服務，如房屋、教育、社會福利、醫療護理，以及法律援助等，均與人權有關，故當申訴專員就有關行政失當的投訴展開查訊或進行直接調查時，必定會考慮受調查的行動是否涉及有人違反適用於香港的國際條約，研究投訴所指的行政行為，是否符合政府在相關公約或協議下承擔的義務。她認為申訴專員實際上執行了監察的職能，保障了這些國際條約賦予市民的權利。
從這點看，戴婉瑩與蘇國榮對香港申訴專員在人權保障的角色的看法分別並不太大，可能戴婉瑩的態度是稍為含蓄及保守一點。很不幸地，兩位申訴專員都是到了任期的最後階段，才肯定申訴專員在保障人權上應有更具體的角色。
在戴婉瑩最後一份周年報告中，她提及已完成了關於申訴專員職權範圍的檢討。報告已全部於二零零七年十一月提交特區政府審議。其中一部分探討了世界各地申訴專員制度的發展，以及若採納這些發展方向對香港申訴專員制度可能產生的影響。
在檢討報告中，她提及近年不少國家的申訴專員，都發展成為兼具人權委員會功能的監察機構，把監察行政失當與保障人權結合起來。這發展正是第二任申訴專員蘇國榮在他離任前希望香港申訴專員繼續發展的方向。我在二零零六年也曾撰文提出相近的建議 (信報：「申訴專員與人權保障」，二零零六年四月二十二日)。
一個可能性是修改法例，明確地把適用於香港的國際人權協議納入申訴專員的監察範圍，讓市民可對受監管的機構違反這些國際人權協議的行政行為和決定作出投訴，並由申訴專員對受監管的機構作出調查、報告及改善建議。最相近的例子就是芬蘭的申訴專員，他亦是由原先只處理行政失當的投訴，擴展至也處理涉及人權的投訴。
在報告中，戴婉瑩強調她並不對香港應否設立人權委員會提出意見，而只是就香港申訴專員若轉化為兼具人權委員會功能的監察機構所可能產生的影響提出她的看法。她特別引用了聯合國大會在一九九三年通過的《巴黎原則》。《巴黎原則》是關乎在國內設立促進和保障人權的監察機構(即人權委員會)時，所應引用於這機構的功能、結構及權力的總體原則。
一、戴婉瑩指出人權委員會是由多人組成的，但申訴專員多是由個人出任。在這點上，把申訴專員的職權擴大如人權委員會般會有一些不協調。但《巴黎原則》建議人權委員會要由多人組成，是希望可以讓公民社會內的不同力量都可實質參與保障人權的工作。我的意見是要讓公民社會的不同力量也可參與申訴專員保障人權方面的工作，其實也並非不可能。申訴專員可設立一個人權諮詢委員會，成員包括公民社會內不能層面涉及人權保障的人士，就申訴專員有關人權的職權及決定提供意見。
二、戴婉瑩指出人權委員會的一些職能，傳統上申訴專員是不會行使的。有人權委員會會審核現行法例是否符合人權法的標準。但大部分申訴專員都只是扮演「獨立的觀察者及評論者」的角色。我的意見是至少對香港申訴專員來說，人權委員會這方面的功能與他的現行功能並沒有很大的衝突。按現行申訴專員的職能，他也可及曾對行政部門及其權力進行系統性的研究。
另一項人權委員會的功職能是少有由申訴專員行使的，就是推廣的功能。同樣地，香港申訴專員現已有進行一些推廣工作，如向社區團體推廣其處理行政失當的職能，和向政府部門及公營部門推廣正面的公共服務文化。因此，要申訴專員同時也向公眾推廣人權保障的知識及意識，他不應面對很大的困難或角色衝突。上述提及的人權諮詢委員會應可在這些方面為申訴專員提供網絡及協助以完成此任務。
下星期繼續談戴婉瑩在檢討報告中另外幾點關於申訴專員結合人權委員會所可能帶來對香港申訴專員制度的影響，以及以申訴專員結合人權委員會這種人權保障體制來強化香港的人權保障的其他考慮。