再論申訴專員結合人權委員會

上星期我再提出把香港申訴專員結合人權委員會的建議，利用申訴專員已累積了二十年調查公營機構行政失當的經驗及得到的認受性，擴展至調查有關侵害人權的投訴及問題，以提升香港的人權保障水平。
在第三任申訴專員戴婉瑩提交給特區政府關於申訴專員職權範圍的檢討報告中，她引用聯合國大會在一九九三年通過關乎在國內設立促進和保障人權的監察機構的《巴黎原則》，並依此對香港申訴專員轉化為兼具人權委員會功能的監察機構所可能產生的影響提出她的看法。
上星期我討論了她兩點的看法。一、戴婉瑩指出人權委員會是由多人組成，但申訴專員多是由個人出任。我建議申訴專員可設立一個人權諮詢委員會，成員包括公民社會內不能層面涉及人權保障的人士，那就可以解決兩者在結構上的不協調。二、她提出人權委員會的一些職能如審核現行法例及推廣，傳統上不由申訴專員行使。我的意見是香港申訴專員現在已行使這些方面的職能，故不存在衝突。在這裏繼續談她的其他觀點。 三、她指出有人權委員會是以仲裁來處理紛爭，但申訴專員一般不會參與仲裁。不過《巴黎原則》沒有要求人權委員會一定要使用仲裁這方式，而只要求人權委員會以調解來達成和解。而按現行申訴專員法律的規定，申訴專員可以在「考慮有關個案的所有情況後，如認為某宗申訴的標的事項不涉及行政失當，或只涉及輕微的行政失當」，可以調解方式處理那宗申訴。
因此申訴專員已有在市民與公營機構之間的紛爭作調解者的經驗，故只要把進行調解的條件擴展至涉及違反人權（或輕微的違反人權）的情況就可以了。
四、戴婉瑩指出人權委員的職能主要是執行人權的標準，但申訴專員則是負責調查官員有否行政失當。但這兩種職權範圍並沒有存在內在的矛盾，從她提到世界多國的申訴專員都有兼具人權保障的功能，就可找到論証。
五、她強調申訴專員應是完全獨立的機構，但若申訴專員兼管人權的問題，那會令人質疑他的公正性。這一點是較難理解，我看不到為何申訴專員兼管人權就會令其失卻公正，正如他現在負責調查關於行政失當的投訴時，人們也不會說他會偏向於保護市民或公務員。故即使他擔起保障人權的新職能，他在處理涉及人權的投訴時，應可如在處理行政失當的投訴時一樣公正不阿。
六、她又提到申訴專員的職權只涉及公營機構，但人權委員會卻也會處理私人之間的紛爭，尤其是若涉及的人權是經濟、社會及文化權利，那必會關乎教育、就業及醫療等範疇。誠然若申訴專員兼管人權，那有可能把申訴專員的職權擴展至私人領域，但香港未必要在一開始時就把申訴專員關乎人權的職權包括私人之間的糾紛。我們可以待申訴專員累積了處理公營機構人權的投訴一定的經驗後，才考慮把他的職權擴展至私人領域。一直以來，申訴專員的職權也是一步步地擴展，因此關乎人權的職權，也可採用這循序漸進的方法來發展。
再且，也沒有原則性的理由不讓申訴專員處理私人之間的紛爭。不少國家都有設立類似申訴專員的機制來處理私人之間的爭議，香港也有這方面的討論，如設立醫療服務申訴專員、金融申訴專員及保險業申訴專員。下星期我會續談這方面的發展。
七、戴婉瑩提到保密原則是申訴專員制度的基石，以使向申訴專員作出投訴或提供資料的人不用擔心身分外洩而受到報復。但她指出有一些人權委員會是規定要把人權侵害的個案轉介法院處理的，若申訴專員也要這樣做，那就會破壞了申訴專員賴以成功的保密原則。
雖然按現行法例申訴員及公署的職員是有保密的責任，但那也不是絕對的。在特定的條件下，他是可以披露一些資料的。《巴黎原則》也沒有要求人權委員會遵守絕對保密的責任。因此我也看不到申訴專員兼管人權會在保密原則上會產生不可調和的矛盾。
八、她最後指出申訴專員一般没有出作出具法律效力的決定的權力，而是依靠其調查報告內容的說服力，透過公眾向不願依從其建議的相關部門施加壓力。但人權委員會主要是要解決紛爭，有一些甚至是有權直接執行其決定的。
《巴黎原則》並沒有要求人權委員會必須有權頒布具法律效力的決定，而只要求人權委員會在法律所定下的規限，按法律而作。因此，我們也可以如處理把申訴專員的職權擴至私人領域般，不一定要在一開始就給予申訴專員對人權被侵害的投訴作有法律效力的決定，而仍保留其傳統權力只對涉及人權的投訴作調查及報告。只是待証明這些權力不足以處理人權的紛爭時，那才需要逐步加強申訴專員執行其決定的權力。
綜合上述的分析，雖然戴婉瑩提出了多點的考慮，我認為它們都不足以否決申訴專員結合人權委員會功能的建議。
要在香港設立人權委員會以提升香港人權保障的水平，相信是香港公民社會、學術界和聯合國人權組織的共識，但殖民地政府在通過《人權法》後，以至特區政府，都拒絕成立人權委員會。一個很大的可能是憂慮北京政府會反對，因北京政府可能不想香港的人權保障系統過強，削弱了特區政府管治的主導地位。
申訴專員結合人權委員會的建議其實是一個妥協方案，既能引進人權委員會的制度，但至少可把不明朗因素減至最低。因申訴專員已在香港運作了二十年，其運作模式及公眾形象已很清悉，因此北京政府是不用過份擔憂以這種方法引進人權委員會會對特區的管治產生太大的衝擊。