申訴專員與良好管治

申訴專員的制度在第二次世界大戰後，如雨後春筍般在世界各國出現，成為了現代管治體制不可或缺的一環。究其原因是由於隨著殅行政部門不斷的澎漲，一些原有監察行政機關的機制如立法議會或法院，都仍未足以對行政機關作有效的監察，尤其是不能就一些影響個別公民權益的個別行政失當行為作出公正及有效的處理。設立獨立於其他行政部門的申訴專員，就是要針對這點，直接接受公民就行政部門行政失當行為的投訴，並進行調查及報告。
大部分申訴專員雖沒有懲處失責官員的權力，但有意見認為正是他的「無牙」造就了他的成功。由於他的報告只是建議性，相關部門因而不會採取太強硬或自衛性的立場作自辯，故申訴專員的建議會更容易被行政部門所接受從而作出改善。
申訴專員的功能在過去的幾十年亦有所發展。他的功能雖本是處理公民對個別的行政行為的行政失當的投訴，但因不少個別的行政失當是源自系統性的問題，所以愈多的申訴專員的權力已不單包括處理個別的行政失當個案，他們更會對管治體制的系統性問題作出調查及建議。
由個別個案到系統性的行政失當問題，申訴專員的功能都還只是消極及回應性的，但按對申訴專員制度有深入研究的國際專家Linda C. Reif 的意見，申訴專員的制度可扮演更積極的角色，主動地去建議如何改善管治體制，以達致良好管治(good governance)。(參Linda C. Reif, The Ombudsman, Good Governance, and the International Human Rights System (Leiden: M. Nijhoff, 2004))
「良好管治」 (國內較多稱為「善治」) 一詞，近年已常在特區政府官員的口中出現。但曾蔭權在初上任特首時，他說的卻不是良好管治，而是強政勵治。且官員們在引用良好管治時，重點往往不在於管治是否「良好」或「善」，而只是在於「管」與「治」的技術。最好的例子莫如曾特首在零七年施政報告中談及民主發展時說：「我們在進行民主改革的同時，亦要關注管治問題，不能因政制發展而損害管治的效率及水平，因為政府管治質素直接影響到市民的生活。」
似乎對特區政府來說，管治不在於是否良好，而是在於是否有效率。甚或把良好與效率等同了。管治有效率只能確保政府這部車可以走得很快及很省油，但這部車能走到那裏，卻並不是首要的考慮。
根據國際專家Linda C. Reif 的綜合分析，良好管治包括的元素應有「公眾參與、透明度、向公眾問責、公義及公平。且這些元素是相互關連的。」那含意雖也涉及管治體制操作的技術及效益，但更重要是管治的目的及內涵。
良好管治也有別於「良好政府」(good government)。良好政府把管理社會的責任只聚焦於政府，故只看如何使政府能達到良好之標準。但管治卻是關乎政府如何在與市場及公民社會的互動關係中相互統籌配合，以解決社會的不同問題或推展社會的發展目標。故良好管治所看重的是政府如何與市場及公民社會協作以達到上述的良好標準。
因此，當代的申訴專員所關注的已不單是個別的個案，也會是系統性的問題。他的態度不再只是消極被動的，而要是積極主動。他對公共行政的理想不會只是提升管治的效率效益，更是要促使管治能具體地實踐公義及公平。他所要監察的也不止於政府內部的操作情況，而更是政府與市場及公民社會之間互動的關係。
以這些資料為背景，我們將更能明白第三任申訴專員戴婉瑩在退休前苦口婆心的一番話。以戴婉瑩擔任申訴專員十年的經驗，處理過成千上萬有關行政失當的個案，她的意見切中特區管治的要害，實在值得特區政府深思。但政府的回應卻完全沒有觸及問題的核心，只是虛應其事。也有批評指戴婉瑩的意見有越俎代庖之嫌，不應發表政治意見。
綜觀她的批評，都是涉及特區政府在管治上出現的系統性問題，可總結為幾點：一、忽略日常管理。官員忽略對平時的政策管理及監察，只是到出了問題時才急忙「救火」。二、欠缺長遠計劃。政府不少的政策都欠缺有效的長遠計劃，但當現有政策出現事故受到批評時，就「反應過敏」地急忙推出一些補救措施，但因欠周詳思量，常會出現一些意想不到的結果。
三、部門之間缺乏協調。各政策局及部門只是「自己顧自己」，部門之間缺乏統籌，有各家自掃門前雪，少做少錯的心態，未能主動地相互協調配合去解決問題。四、未能確保服務質素。政府為了更好的效益，近年常有把工作外判，但卻同時把「責任都外判了」，沒有對外判商代政府提供的公共服務的質素進行有效的監督。
從上述申訴專員這制度近年在各國的發展，戴婉瑩對特區政府提出的這些批評正反映了當代申訴專員的最新發展，及証明香港的申訴專員能回應世界潮流，高瞻遠矚地為申訴專員定出在香港的管治體制中所應扮演的角色。
雖然戴婉瑩指出上述問題的成因可能是特區政府近年管治體制上的改變如引入合約制及高官問責制，但這不是說要把這些體制改變回復到殖民地時代的管治體制。這些體制改變有其本身的因由，故重點應是如何在作出這些體制改變後仍能維持高水平的管治。
上述見到現在特區管治上出現了這些系統性問題，其實反映了特區政府在管治意識上出了落差。官員及公務員們在新的管治體制下，因循苟且，並沒有與時並進，未能以達到良好管治為管治的大前提，去重新構想及設計整個管治體制的操作及方向，導致錯誤叢生，政府認受權威低降。
企盼特區政府能接納批評，從根本上改善施政，也希望新任的申訴專員可秉承前人的努力，繼續獨立公正地監察特區政府的施政，及向特區政府進諍言獻良議，以達善治。