兩院制敗部復活?

在一二年政改方案通過後，政改討論一下子静了下來。可能是前陣子關於五區公投及區議會改良方案的爭議太激烈，令大家能給與政制發展的專注能量都一次過耗盡了。即使立法會快要討論的政改本地立法，都不會引起各方多大的興趣。且各政黨在知道了新的遊戲規則後，大家都密鑼緊鼓地去為明年的區議會選舉部署，以爭奪新「批出」來給各政黨「拍賣」的政治「土地」，即那五席新增的區議會功能界別議席。
但政改問題其實很快又會回到爭議的焦點。下一輪要討論的必然包括一六年的立法會及一七年的行政長官產生辦法。因零七年全國人大常委會的決定並不包含一六年立法會產生辦法的具體規定，那麼功能界別的存廢問題在下一輪政改的討論是不可再迴避的了。普選行政長官的提名辦法會否引入篩選機制亦必會是爭議焦點。以過往討論政改的經驗，行政長官起碼要在有關選舉辦法實施前的兩至三年按五部曲的規定，向全國人大常委會提交報告關於有關選舉辦法是否需要修改。
為了實現一七年的行政長官及二零立法會普選，一七年行政長官和一六年的立法會產生辦法差不多肯定一定要修改的了。由於問題的重要性及涉及爭議的程度，早一點開始這程序是合理的。以此推算，行政長官在一三年上半年(一六年前的三年)就得向全國人大常委會提交報告。這即是說，一二年的新一屆行政長官，其任期的首幾項任務就必然包括政改的了。
一二年行政長官的選舉應最遲要在一一年底進行。可以想像無論是那一位候選人，他的政綱不可能不包括他對一六年立法會及一七年行政長官選舉辦法的看法，功能界別存廢及行政長官提名機制必是競選辯論時的焦點。負責選出一二年行政長官的選委會，應會在一一年中選出。這即是說在區議會選舉前，一場同樣激烈的選舉就已經會在香港先出現。到現在為止還未有一位「真命天子」出現，故各有興趣參選的候選人都必會積極部署支持者爭奪選委會的議席以增加勝算。
泛民中人雖必不能當選，但能有泛民的候選人參與，那至少可影響競選辯論的調子。更可能因建制派會有超過一位候選人，那麼泛民的選委更有可能成為「造王者」。因此，泛民也必會積極參與選委會的選舉。
那麼從時間上看，選委會的選舉工程可能在無聲無息下已經開始了。因一二年行政長官的首要任務是政改，那選委的選舉也不能迴避上述兩個政改的核心問題。故此，現在開始再去討論政改，其實並不算是太早了。
這一陣子與一些和北京政府較親近的人討論香港的政制發展時，發現他們都提出以兩院制作為處理功能界別的方法。兩院制在零五年討論零七零八政改方案時，就已有一些香港的政治組織和學者提出過，筆者那時也曾撰文支持以兩院制作為過渡安排是一個可考慮的方案。但政制發展到了這階段，兩院制是否再適合香港未來政制的發展，因情勢已有改變，不能再同日而語了。況且，這些嘗試為兩院制敗部復活的建議，卻不是希望兩院制是過渡方案，而是要在普選的終極方案中透過兩院制保留功能界別。
這一回兩院制的推動者主要是處理功能界別中關於票值不平等的批評。不是所有人都有功能界別的一票，因此是不平等的，是對功能界別主要的批評。到了這階段，支持功能界別的看來已接受了必須把功能界別作有限度的開放，讓所有合資格選民都被劃分到一個功能界別，那就可以達到選民在選票數目上的平等了。現在的區議會改良方案其實已達到了這目的。但各功能界別議席因選民基數不同，一個立法會議席相對選民數目之間的差異可以是很大的。故選民在各功能界別所擁有的一票的票值也是不平等的。
兩院制的推動者最希望是讓傳統的功能界別，在有限度擴大選民基礎(如以董事票代替公司票)後，就可得以保留，讓傳統功能界別的既得利益者可透過功能界別保存在立法會的議席。但兩院制更大的吸引力是能把現在的分組投票進一步憲制化，讓傳統功能界別的既得利益者可繼續行使否決權，以制衡泛民在立法會推行普選後可能得以擴展的政治力量。
他們的理據主要是西方國家也多有實行兩院制。如美國的參議院，各州不論選民數目都在參議院有兩席，那麼票值有差異就不可說是必然違反平等的原則了。再且，參議院享有的權力與按人口比例定出議席數目的眾議院是享有同等權力的，這也就是說票值不平等的參議院在國會中是享有否決權的，而那也不一定違反平等的原則。背後的精神就是要透過這種票值不平等及否決權的憲制機制來保障少數人的權利。
以此推論，傳統功能界別在香港社會屬少數人，故為了保障少數人的權益，在憲制設計上容許票值有差異的安排及讓少數人選出的功能界別在立法會內可以享有否決權，那是完全與民主原則沒有違背的，至少美國就是一個例子。
的確兩院制的憲制安排，在不少民主國家都是為了保障少數人的權利而設立。但有一點是兩院制的推動者所忽略的，就是所要保障的少數人，都是社會中屬於弱勢的。兩院制在美國是要保護人口少的州，使他們的利益不會給人口眾多的大州所損害。但若在香港實行兩院制，所要保障的卻是社會中擁有大量資源的商界，他們卻是強勢的少數人。這就好像在取消了種族隔離後的南非，仍要設立兩院制去保障富有和強勢的白人一樣。他們實際上已享有非常多的途徑、方法及資源去保障自己的權益，那是否還需要在憲制上提供不平等的額外保護呢？