由立法會「廢令」說起

立法會以大比數通過廢除《2010年郊野公園(指定)(綜合)(修訂)令》，所帶出的問題不單是修訂令本身的法律問題，更牽引出一大堆深層次的憲政問題。

就廢除修訂令的立法會決議的法律效力問題，政府的法律觀點主要有兩點：一、根據《郊野公園條例》第十四條，行政長官就定出郊野公園經修訂了範圍的地圖在憲報刊登的命令，因地圖已得行政長官會同行政會議按《郊野公園條例》的規定，經過《郊野公園條例》所定出公眾諮詢程序後才決定批准，故行政長官是「必須」刊登該修訂令，而沒有權力撤銷該修訂令的。二、按《釋義及通則條例》第三十四條，立法會雖可通過決議修訂或撤銷附屬法例，但決議須「符合」訂立該附屬法例的權力。由於行政長官根據《郊野公園條例》本身沒有權力撤銷修訂令這項附屬法例，故立法會的決議即使通過了也沒有法律效力去撤銷修訂令。

政府的觀點主要是根據《郊野公園條例》及適用於所有法例解釋的《釋義及通則條例》的相關條文，但卻忽略了所有香港法例是都必須在香港特區的憲法框架下詮釋的，那也就是《基本法》了。無容置疑，《基本法》是凌駕於一般法例，若法例與《基本法》條文有直接衝突，法例必然失效；並如果法例條文可以有兩個詮釋，一個是與《基本法》條文相符，另一是有衝突的，那麼與《基本法》條文相符的解釋應被採納。立法會主席根據獨立法律意見認為立法會的決議是有效的看法，主要就是依據這憲法的向度。

雖然行政長官在作出修訂令前是經過了詳盡的法律程序，但因行政長官會同行政會議按《郊野公園條例》在批准了地圖的修訂後，仍可把相關地圖發回並按法例規定的程序重新訂出郊野公園的範圍，故行政長官即使撤銷修訂令，也不必然是違反了《郊野公園條例》。因此，《郊野公園條例》第十四條的解釋不必然是行政長官沒有權撤銷修訂令。

《基本法》第六十六條規定：「香港特別行政區立法會是香港特別行政區的立法機關。」第七十三條規定「香港特別行政區立法會行使下列職權：（一）根據本法規定並依照法定程序制定、修改和廢除法律…」立法會主席的意見認為這些條文顯明立法會必須擁有充份的權力去監督立法權的行使，包括了附屬法例的制定。故此，所有一般法例的解讀也必須符合這憲法的規定及安排。以《基本法》的規定為依據，立法會廢除修訂令的決議是具有法律效力。我相信這理解較政府的法律觀點更符合香港憲制及法律的原則。

但今次有關立法會「廢令」的憲法爭議卻不只是關乎法律修文的解讀，是涉及更深次的憲政關係矛盾。過去政府一直依靠制度上的保護，即由功能界別選舉方式產生一些更傾向支持政府的議員，並有分組投票令所有不是由政府提出的議案，只要有功能界別十六位立法會議員是站在政府一方，就能否決任何來自立法會的挑戰。這也就是政府落實行政主導的主要工具。

但在今次政改取得突破後，政府的「行政主導工具」已明顯失效了。今次政改已發出了明顯的訊號，功能界別選舉即使將來能得以保留，其性質也必然會變得普選化，那令即使是傾向支持功能界別的政團也不得不調較其取向，不得不更看重市民的取向。更由於新增了五個區議會功能界別議席是由區議員提名，區議會成為了兵家必爭之地，大大提升地區利益的重要性，促使各立法會議員在今次事件中取了一個與政府迥異的立場。

可以想像在未來的十年香港繼續朝向普及和平等選舉的發展歷程中，相近似的情況會出現得更頻密。下一任特首無論是姓唐或是姓梁的，他的境況只會是每況愈下。一天特首不能在立法會內取得穩固的支持基礎，行政部門在立法會碰釘的機會就會陸續出現。即使特首是由普選產生，那雖能令政府的認受性提升，使政府能在立法會內有更大的說服及討價能力；但立法會內也是由普選及其他方式產生的議員，卻未必一定與特首的意見是一致的，對決的情況可能減少但卻仍難達到有效的行政主導。

前行政會議召集人已達九十三歲高齡的鍾士元，之前接受電視專訪時，以他累積了那麼多年的政治經驗，一針見血地點出了關鍵所在。特首因沒有政黨背景，在缺乏執政黨協助下，推動政策必會遇上重重困難。唯一的出路就是推動政黨政治。只有當特首本身是出自政黨，並透過其所屬政黨及盟友在立法會內取得大多數議席組成執政聯盟，行政立法關係才能有機會理順，真正達到行政立法既是協作也是制衡的憲政目標。

有批評指今次立法會議員們只是廢令使堆填區不能擴展至鄰近的郊野公園，但卻沒有提出具體的方法去解決垃圾處理的問題。當然在現有政治體制下，不是因還不是全面的普選，而主要是因行政立法關係的設計，令所有立法會議員及政團都必然是反對黨，且是没有可能執政的反對黨。既是永遠的反對黨，那職責就只是指出政府提出的政策的問題，卻沒有責任及需要去提出另外的選擇供公眾考慮。但若香港能發展出真正的政黨政治，今天的反對黨就有可能是明天的執政黨，這令反對黨不能只是一味地反對和批評政府，也必須提出合理可行的另外的選擇。因一旦他們上台就要擔起施政的責任去解決上一任政府難以處理的管治問題，若他們自己的建議只是一堆口號或流於「高大空」之說，之前在野時批評得愈激烈，執政時就可能要自吃更大的苦果。

因此，政黨政治的發展能長遠能提升香港議政的水平，也是今次事件給香港得儘早邁向政黨政治更強烈的啟示。