「一次過立法」的法律問題

「一次過立法」是指透過一次的立法程序一併處理二零一六年立法會產生辦法、二零一七年行政長官產生辦法和二零二零年立法會產生辦法以實行普選。「一次過立法」涉及的法律問題包括：一、這安排有否違反全國人大常委會《零四解釋》所規定的「五步曲」及《零七決定》；二、進行「一次過立法」的法律程序的具體安排。

在處理二零一二年立法會產生辦法及行政長官產生辦法時，有說法曾指按《零七決定》，不能以「一次過立法」一併處理二零一二年立法會產生辦法、二零一二年行政長官產生辦法及以後屆別的立法會產生辦法及行政長官產生辦法。

《零七決定》只確定了二零一二年立法會產生辦法及二零一二年行政長官產生辦法「可以作出適當修改」，並沒有明確規定之後屆別的選舉方法是可以修改。全國人大常委會只是「規定二零一七年香港特別行政區第五任行政長官的選舉可以實行由普選產生的辦法；在行政長官由普選產生以後，香港特別行政區立法會的選舉可以實行全部議員由普選產生的辦法。」

《零七決定》並規定在香港特別行政區行政長官實行普選前的適當時候，行政長官須按照《基本法》的有關規定和《零四解釋》，就行政長官產生辦法的修改問題向全國人大常委會提出報告，由全國人大會常委會確定。那的確是意味著《零七決定》只是授權處理二零一二年立法會產生辦法及二零一二年行政長官產生辦法。

故在處理二零一二年立法會產生辦法及行政長官產生辦法時，不能以「一次過立法」一併處理二零一二年立法會產生辦法、二零一二年行政長官產生辦法及以後屆別的立法會產生辦法及行政長官產生辦法的說法應是成立的。但《零七決定》主要是關乎二零一二年屆別的選舉辦法的修改程序，本身並沒有明確規定二零一二年以後屆別的選舉辦法的修改程序。因此，關於以後屆別的選舉辦法的修改程序，還是得回到《零四解釋》。

《零四解釋》訂出了政改的五步曲，規定就行政長官產生辦法及立法會產生辦法的修改要符合下列程序：一、行政長官須向全國人大常委會提出報告；二、由全國人大常委會確定；三、修改行政長官產生辦法的法案及其修正案，由香港特別行政區政府向立法會提出，經立法會全體議員三分之二多數通過；四、行政長官同意；五、報全國人大常委會批准或備案。

但《零四解釋》卻沒有明確規定行政長官在提交報告予全國人大常委會時只可就著一屆的行政長官和立法會產生辦法作出修改。雖然行政長官在二零零四年及二零零七年提交的報告都只是就著一屆的行政長官和立法會產生辦法作出修改，但《零四解釋》本身並不排除處理超過一屆的產生辦法的可能性。因此，以「一次過立法」來處理二零一六年立法會產生辦法、二零一七年行政長官產生辦法和二零二零年立法會產生辦法，應是《零四解釋》所容許或沒有禁止的。

若要以「一次過立法」來處理二零一六年立法會產生辦法、二零一七年行政長官產生辦法和二零二零年立法會產生辦法，正確的法律程序應是行政長官在提交給全國人大常委會的相關報告裏得明確表明這一次報告是要一併處理二零一六年立法會產生辦法、二零一七年行政長官產生辦法和二零二零年立法會產生辦法。

全國人大常委會是有權在確定相關報告時只確定二零一六年立法會產生辦法和二零一七年行政長官產生辦法可以進行修改，但不處理二零二零年立法會產生辦法。若全國人大常委會確定二零一六年立法會產生辦法、二零一七年行政長官產生辦法和二零二零年立法會產生辦法都可修改，香港特別行政區政府就可向立法會提出修改產生辦法的法案，一併過處理二零一六年立法會、二零一七年行政長官和二零二零年立法會的產生辦法。

在立法會審議修改二零一六年立法會產生辦法、二零一七年行政長官產生辦法和二零二零年立法會產生辦法的程序中仍存在著一個技術問題。因《零七決定》規定在行政長官由普選產生以後，香港特別行政區立法會的選舉才可以實行全部議員由普選產生的辦法，如立法會不通過行政長官在二零一七年由普選產生的法案，那麼按《零七決定》，立法會是不可以通過二零二零年立法會由普選產生的法案的。

要處理這問題，香港特別行政區政府可按次序向立法會提出相關法案。香港特別行政區政府可先提出關於二零一六年立法會產生辦法的法案。之後再提出關於二零一七年行政長官產生辦法以實行普選的法案。若這法案不獲通過，香港特別行政區政府就不用再提出關於二零二零年立法會產生辦法以實行普選的法案。若上述的一至三項法案經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准或備案後就可生效。

綜觀上述的分析，《基本法》及全國人大常委會相關的解釋及決定都沒有禁止「一次過立法」，因此「一次過立法」能否進行並不是一個法律問題，而是一個政治問題。這要視乎行政長官及特區政府、中央政府、及香港各界包括了各政黨和公民社會，是否有政治上的動機以「一次過立法」的方式一併處理二零一六年立法會產生辦法、二零一七年行政長官產生辦法和二零二零年立法會產生辦法。下星期續談「一次過立法」的政治考慮。