無論制定憲法的目的是甚麼，沒有憲法不會設立政府機構並分配管治權力給不同的政府機構。但因著憲法觀(即憲法目的及實踐目的之方法)有不同，在不同憲法下，政府機構的結構、組成、權力及相互關係卻會是很不同的。
憲政的憲法目的是要確保人民的基本人權得到保障，而實踐方法就是要限制政府的權力。這是基於憲政的人性觀是「權力使人腐化，絕對的權力使人絕對腐化」。故為了要防止政府機構及官員腐化濫權，那就不能讓政府的權力集中在一人或一個機構身上，而要把權力分散。這也就是行政、立法、司法權的三權分立。但憲政的政府權力關係最重要的並不單是要分權，更是要由擁有不同管治權力的憲制機構相互制衡，以防止任何一個憲制機構獨大並濫用管治權力。憲政相信政府機構之間必須在憲制的層面上有相互制衡的安排，那才能達成限權這憲政方法去實踐憲政的目的。
中國憲法觀正好相反，是認為政府權力應集中才能更有效發揮其應有功能去實踐「富強中國」這中國憲法的目的。故雖在憲制下也有分權，但目的卻不是如在憲政下為了制衡，而是要有更有效率的分工。在中國憲制下，最高的權力機構是全國人民代表大會，政府的行政權力由國務院負責，司法權由最高人民法院及各級法院負責，而立法權則由全國人民代表大會本身及其常務委員會負責。當然所有憲制機構仍都是由中國共產黨集中的領導。
鄧小平的一番說話可總結中國憲法觀對權力分立的看法：「西方的民主就是三權分立，多黨競選，等等。我們並不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權分立、兩院制。我们實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助於國家的興旺發達，避免很多牽扯。當然，如果政策搞錯了，不管你什麼院制也没有用。」
從鄧小平的講話可以看到中國憲法觀的特色，也就是鄧小平那套「黑貓白貓」的實用主義理論，一切最重要是甚麼方法能使國家「興旺發達」，而他認為在中國的現實情況下，要集中權力於中國共產黨免它受「牽扯」才是正確之道。由於相信中國共產黨能無私並有效地帶領中國走上富強之路，若在憲制上設置任何獨立於中國共產黨的制衡機制，那都只是會阻礙著中國共產黨的工作，最終是國家的利益受損。
在憲政的憲法下，分權不只是中央政府的各個政府機構之間相互制衡，中央政府與地方政府之間亦會有較清晰的權力劃分，讓地方政府可以在地方的事務上有更大的決策權。聯邦制就是一種實踐憲政分權的憲制模式。在聯邦制下，中央政府與地方政府並沒有從屬關係而是顆伴關係，按憲法的規定，分管全國性事務和地方事務，並有憲法機制確保憲法對中央政府與地方政府之間的分權關係能公正地實施。若中央政府與地方政府在權力劃分上出現紛爭，這憲法機制可以作出公正裁決，決定權力誰屬。若憲法沒有明文規定的權力，即屬剩餘權力，由地方政府保留。
實踐憲政的憲法不一定要是聯邦憲法，亦有不少憲政憲法的中央政府與地方政府的關係是按單一制來設置的，即地方政府是從屬於中央政府。在單一制下，地方政府的所有權力都是源自擁有主權地位的中央政府，並得聽命於中央政府執行所有適用於全國的法律與政策。但憲政憲法即使是實施單一制的，很多中央政府亦會在不同程度的下放權力(devolution)給地方政府，因認為一些純地方性的事務，由最接近利益現場的政府機構去負責處理，較由遠離地方及不明地方情況的中央政府官僚去發出命令，將更能保障當地居民的權益。單一制下放權力的程度甚至可以是中央政府只保留一些預先明確規定了的範圍，其餘的都屬地方政府所行使。換句話說，即使在單一制下，下放權力的安排也不排除剩餘權力由地方政府擁有。
按中國憲法觀的看法，很自然地是會採用單一制來處理中央與地方政府之間的關係。單一制模式確保中國共產黨保持權力集中，而不會被地方政府把管治權力分去或對中央政府做成掣肘，因所有地方政府都是從屬於中央政府，權力都是源自中央政府。
但其實按中國憲法要集權的憲法觀，也不一定排除聯邦制的。如前蘇聯一樣，雖然中央政府和地方政府可按憲法有明確分權，但只要中央政府及地方政府都是掌控在執政黨手上，所有政府權力都應仍會是集中在中國共產黨手上的。不過考慮到中國歷史的經驗，若權力下放至地方政府，那就很容易造成地方權力坐大甚至各方軍閥割據，令國家陷於四分五裂，違背「富強中國」的憲法目的，故中國憲法觀還是採用單一制。
但單一制本身也並不保証權力會集中在中央政府手上，若地方政府的黨領導層能累積起更多管治上的力量，在實質操作上愈益脫離黨中央的直接領導，那麼即使中央政府和地方政府都是要中國共產黨掌控，但中央政府的命令也可能去不到地方政府，變成「山高皇帝遠」的政治現實。因此要達成中國憲法觀的憲法目的及實踐方法，那除了政府權力要集中在中國共產黨手上，中國共產黨本身的權力機構亦要集中，至少不能讓地方政府的黨領導層在實質上脫離黨中央的領導。
上述鄧小平的講話除了涉及政府機構的權力關係外，也談到多黨選舉的民主模式，下星期續談憲政及中國憲法觀對民主的不同看法。
沒有留言:
張貼留言