規管慈善組織

法律改革委員會的一個小組最近發表了關於是否規管慈善組織的諮詢文件，建議設立一套登記制度和成立專門機構規管慈善組織。但不少非政府組織及宗教團體都對進一步規管慈善組織及文件建議的規管程度有所保留。在探討具體建議前，我們要先看是否有足夠理據支持規管慈善組織。

按文件提出要規管慈善組織的理由，第一個是現在關於甚麼是「慈善的宗旨」並不能追上時代的需要。現行慈善的宗旨是按一個十九世紀的英國案例來界定，包括了「濟貧、促進教育、推廣宗教及可令社會得益但非屬以上任何一類的其他慈善性質的宗旨。」這慈善的定義明顯與香港的情況有時代及文化上的差距。雖然現有定義有一個範蓋面很闊的一般性部份，能讓法律的意思保留彈性，但最終卻是給與了判定慈善宗旨的行政部門很大的酌情權。按香港現行的做法，成為慈善組織的最大好處是可按法例向稅務局申請免稅資格及捐款可獲扣稅。那即是由稅務局來決定一個組織是否符合慈善宗旨去享有上述的稅務優惠。

從現行慈善宗旨那過時及彈性過大的定義看，那的確是需要制定法律賦予慈善宗旨更廣闊的範圍以配合香港及時代的需要，及更明確的定義去減少行政部門的酌情權。但要達到這目的，也不一定要制定新的慈善法，而是可透過修改《稅務條例》的有關規定就可以。當然稅務局是否最適合的政府部門去審批慈善組織的資格是可商榷。

第二個理由是因慈善組織是接受社會人士捐款，而捐款人應有權知道捐款是否用於其捐款的目的之上。這一點應不會有太多人質疑，且若能確保捐款人可知悉捐款是用於捐款的目的，那也能增強公眾對慈善組織的信心，令他們更願意捐獻給慈善組織。問題是現行已有的規管是否足夠讓捐款人知道捐款的確實用途。

慈善組織的組成可有不同法律形式，而按不同法律形式成立的慈善組織所受到的規管程度會是不同。佔大多數的慈善組織都是按《公司條例》成立的擔保或股份有限公司，或按《社團條例》註冊或取得豁免註冊的社團。它們都得向稅務局申請才可取得上述的稅務優惠。

按《公司條例》的規定，以有限公司形式成立的慈善組織是要向公司註冊署提交可供公眾查閱的周年申報表及帳目，但按《社團條例》註冊的慈善組織則沒有這要求。但周年申報表及帳目上所載的資料很大限，未必足夠讓捐款人知道捐款的使用情況。稅務局雖可向慈善組織要求提供財務報表及活動報告，以確保其宗旨仍屬慈善性質及活動也與宗旨相符，但這些資料卻不會供公眾查閱，也就是捐款人無從知道慈善組織如何使用其捐款。

因此，要保障捐款人的利益，那的確是有需要設立一套制度，規定慈善組織應符合一定程度的透明度的要求，就其財務狀況及活動對公眾(或是捐款人)作一定程度的披露。這就需要立法規管慈善組織才能達到，但問題是這是否就需要設立專門的機構去監察慈善組織。

若規管的目的只是讓捐款人知道捐款的用途是否符合其原先捐款的目的，單是設立一個資料庫讓慈善組織披露資料及讓公眾人士查閱可能已足夠，因捐款人可因應披露的資料而直接向慈善組織問責或決定是否繼續支持該慈善組織。這不一定需要成立一個專門機構及賦予這機構有直接調查慈善組織是否有行為失當或管理不善的權力，及為了保護慈善組織財產而有直接干預慈善組織管理的權力。即使成立一個專門機構，它也可只是負責慈善組織的登記事宜及管理上述提到的資料庫，而不一定要有廣泛的監察權力。由捐款人自行監察慈善組織，可能已足以達到這規管目的。

也有人認為現行法律已賦予了稅務局監察慈善組織使用捐款的情況的權力，現在的建議只是把權力由稅務局轉移給這專門機構，故分別並不是太大。在這問題，要考慮的是這專門機構是否比稅務局更適合去監察慈善組織，和即使要由這專門機構去負責監察，按現在建議，它的監察權會大於現在稅務局所擁有的（如可直接干預慈善組織的管理而不只是撤銷其慈善組織的地位）。這些額外的權力是否必須，就要看有沒有証據顯示現在慈善組織出現行為不當和管理不善的情況是很廣泛。不然，規管的程度就有可能超出比例了。

第三個理由就是有關慈善組織進行籌款活動時所引起公眾的關注。這的確是有理由去規管，因不當的籌款活動會導致公眾人士的損失，其實也會影響慈善組織正常的籌款活動的成效。但現在政府對在公眾地方籌款是已經有規管的了，只是權力分散在不同部門。現在的建議只是把這分散的規管方式改變為由一個專門機構進行「一站式」的規管，與現行的情況其實分別不大，爭議應也不會太大。