香港法治十五年

特區成立十五年，也是時候作一檢討看特區管治的情況。香港法治的情況，可引用四個層次的法治理論去檢視：「有法可依」、「有法必依」、「以法限權」、「以法達義」。

「有法可依」要求所有法律的質量必須符合一些基本的要求，如法律須是公開的、明確的、非追溯性的、平等地施行的、不賦予任意權力的等。雖然在過去十五年法院曾裁定一些法律條文（如《公安條例》、《電訊條例》的一些條文）因不明確而喪失法律效力，但香港的法律應大體上是符合這最基本的法治層次的要求的。

但在最近有關雙非子女的爭議，不斷有人提出要以立法原意去解釋《基本法》條文，但甚麼是《基本法》某一條文的立法原意，其實是相當不明確的。這說法其實是有違「有法可依」這最基本的法治層次。

「有法必依」要求政府必須按法律的規定施行管治。上任律政司司長梁愛詩的一些檢控決定，引起公眾懷疑特區政府在法律之外有其他的政治考慮。現任律政司司長黃仁龍也被指責容讓特區政府對一些在示威中作出了一些警方認為是破壞社會秩序的行為，作選擇性的政治檢控。但相對上，公眾對黃仁龍捍衛法治的信心仍是有的。

不過，近年有高官被指控收取即時或延後的利益，並沒有按法律辦事，以其職權幫助一些與他關係密切的財團在特區政府的一些決定中取得龐大利益，一些案件仍在調查中。這都表示香港在這法治層次的表現並不是期望中那麼完美無瑕。但整體上，香港應仍是達到平均以上的水平的。

同樣在有關雙非子女的爭議，亦有建議特區政府不去給予雙非子女居留權去引發他們提出司法覆核。在終審法院相關裁決仍是有效及仍是對相關的《基本法》條文最權威的解讀的情況下，若真的這樣做就是明顯「有法不依」。

上述兩個層次的法治只是法治較低階的要求，能達成得到，對其他法制可能已是長足的進步。但以香港過去一直強調法治是香港的核心價值，只能達到這兩個層次的法治，其實是退步了。

「以法限權」對法治已去到較高階的要求，法律必須對政府的權力作出實質的限制，且是要由不同的外在及獨立於政府的機制，透過法律對政府的權力作出限制。在這方面的討論，焦點是全國人大常委會釋法的安排。全國人大常委會在過去十五年作出過四次釋法，兩次由行政長官提請，一次由全國人大常委自行作出，及一次由終審法院提請。釋法雖是《基本法》內規定的制度，故釋法是達到「有法可依」及「有法必依」的要求，但卻與「以法限權」這層次的法治有著不可調和的矛盾，因全國人大常委會釋法的權力是不受任何外在機制包括了司法機制的規限的。

釋法的制度既是內建於《基本法》內，也是中國憲制的一部份，在「一國兩制」的現實考慮下，保留這制度可能是避免不了，但考慮到香港對法治高水平的要求，其實釋法可以保留不用或至少非得到了必要時也不動用，以減少對香港法治的衝擊。但過去四次的釋法，都並非真的到了那樣非要動用不可的情況。

也是在雙非子女的爭議中，有不少人提出用釋法來解決問題，若是那樣做，那會鼓勵在一些不必要的情況下也要動用釋法這合法但例外的權力，會進一步損害香港這層次的法治。

「以法達義」是法治最高階的要求，要求法律的內容能保障程序公義、公民的基本權利、以至達到社會公義。雖然大體上香港的法律制度能保障程序公義的要求，但近年發生的一些事件如替補機制的諮詢、立法會主席終止辯論等，都看到程序公義並不是那麼受重視的。

公民的基本權利也一般受到保障，但從近年警方對集會遊行過敏性的反應，如在李克強副總理訪港的安排，看到特區政府往往在平衡公民的基本權利與社會秩序之間，都不合乎比例地傾向於社會秩序。香港雖已有立法保障最低工資，但貧富懸殊仍是非常嚴重，這方面的發展可說是香港法治最弱的一環。

總體去看，香港法治在過去十五年，無可疑問可達到「有法可依」和「有法必依」這兩個層次。但在「以法限權」這層次，卻有著釋法這難以彌補的缺口。而在「以法達義」這最高的層次，香港所能達到的可能只是最低的要求，離理想的標準還是很遠。