2012年6月27日 星期三

五十年不變


在不少《基本法》 講座中,我都踫到以下問題:「《基本法》說香港五十年不變,過了五十年,香港會怎樣?」這問題是因《基本法》第五條說:「香港特別行政區不實行社會主義制度和政策,保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變。」既然《基本法》只說五十年不變,那麼過了五十年,是否意味著必然會有變?
最近發展局局長林鄭月娥就新界原居民丁權問題提出個人意見,似也是以「五十年不變」為據,指新界原居民丁權只受《基本法》保障至二零四七年,建議二零二九年後出生的新界男性原居民不再享丁權,目的是要為丁權「截龍」。從現實考慮,新界原居民丁權不可能千秋萬世,因香港土地資源有限,不能無止境地滿足丁權的土地需要。問題是林鄭月娥對《基本法》的演繹卻有問題。
第五條是在《基本法》第一章總則,立法原意應只是對香港的制度作原則性規定,其作用並不是為《基本法》設下五十年的有效時限,它並非一項「日落條款」。因此《基本法》對香港高度自治的各項保障,不會因「五十年不變」這條文,到了二零四七年六月三十日就自動失效。
按正確的理解,《基本法》在五十年後,除非全國人大立法廢除,不然其規定是會繼續有效。但這也不代表甚麼也不能變,因第五條只說「原有的資本主義制度和生活方式」五十年不變,那是相對於香港「不實行社會主義制度和政策」而說。其重點是「資本主義」的制度和生活方式,而並不是所有在香港的都不能變。
若真要為《基本法》第四十條所保障「新界」原居民的合法傳統權益作限,最好的方法就是修改第四十條,把對丁權的限制加進《基本法》內。《基本法》第一百五十九條規定《基本法》的任何修改,「均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸。」這應是指《中英聯合聲明》附件一的規定。但因新界原居民的合法傳統權益在《中英聯合聲明》是沒有提及的,故這修改應不會違背《基本法》。

2012年6月24日 星期日

香港法治十五年


特區成立十五年,也是時候作一檢討看特區管治的情況。香港法治的情況,可引用四個層次的法治理論去檢視:「有法可依」、「有法必依」、「以法限權」、「以法達義」。
「有法可依」要求所有法律的質量必須符合一些基本的要求,如法律須是公開的、明確的、非追溯性的、平等地施行的、不賦予任意權力的等。雖然在過去十五年法院曾裁定一些法律條文(如《公安條例》、《電訊條例》的一些條文)因不明確而喪失法律效力,但香港的法律應大體上是符合這最基本的法治層次的要求的。
但在最近有關雙非子女的爭議,不斷有人提出要以立法原意去解釋《基本法》條文,但甚麼是《基本法》某一條文的立法原意,其實是相當不明確的。這說法其實是有違「有法可依」這最基本的法治層次。
「有法必依」要求政府必須按法律的規定施行管治。上任律政司司長梁愛詩的一些檢控決定,引起公眾懷疑特區政府在法律之外有其他的政治考慮。現任律政司司長黃仁龍也被指責容讓特區政府對一些在示威中作出了一些警方認為是破壞社會秩序的行為,作選擇性的政治檢控。但相對上,公眾對黃仁龍捍衛法治的信心仍是有的。
不過,近年有高官被指控收取即時或延後的利益,並沒有按法律辦事,以其職權幫助一些與他關係密切的財團在特區政府的一些決定中取得龐大利益,一些案件仍在調查中。這都表示香港在這法治層次的表現並不是期望中那麼完美無瑕。但整體上,香港應仍是達到平均以上的水平的。
同樣在有關雙非子女的爭議,亦有建議特區政府不去給予雙非子女居留權去引發他們提出司法覆核。在終審法院相關裁決仍是有效及仍是對相關的《基本法》條文最權威的解讀的情況下,若真的這樣做就是明顯「有法不依」。
上述兩個層次的法治只是法治較低階的要求,能達成得到,對其他法制可能已是長足的進步。但以香港過去一直強調法治是香港的核心價值,只能達到這兩個層次的法治,其實是退步了。
「以法限權」對法治已去到較高階的要求,法律必須對政府的權力作出實質的限制,且是要由不同的外在及獨立於政府的機制,透過法律對政府的權力作出限制。在這方面的討論,焦點是全國人大常委會釋法的安排。全國人大常委會在過去十五年作出過四次釋法,兩次由行政長官提請,一次由全國人大常委自行作出,及一次由終審法院提請。釋法雖是《基本法》內規定的制度,故釋法是達到「有法可依」及「有法必依」的要求,但卻與「以法限權」這層次的法治有著不可調和的矛盾,因全國人大常委會釋法的權力是不受任何外在機制包括了司法機制的規限的。
釋法的制度既是內建於《基本法》內,也是中國憲制的一部份,在「一國兩制」的現實考慮下,保留這制度可能是避免不了,但考慮到香港對法治高水平的要求,其實釋法可以保留不用或至少非得到了必要時也不動用,以減少對香港法治的衝擊。但過去四次的釋法,都並非真的到了那樣非要動用不可的情況。
也是在雙非子女的爭議中,有不少人提出用釋法來解決問題,若是那樣做,那會鼓勵在一些不必要的情況下也要動用釋法這合法但例外的權力,會進一步損害香港這層次的法治。

「以法達義」是法治最高階的要求,要求法律的內容能保障程序公義、公民的基本權利、以至達到社會公義。雖然大體上香港的法律制度能保障程序公義的要求,但近年發生的一些事件如替補機制的諮詢、立法會主席終止辯論等,都看到程序公義並不是那麼受重視的。
公民的基本權利也一般受到保障,但從近年警方對集會遊行過敏性的反應,如在李克強副總理訪港的安排,看到特區政府往往在平衡公民的基本權利與社會秩序之間,都不合乎比例地傾向於社會秩序。香港雖已有立法保障最低工資,但貧富懸殊仍是非常嚴重,這方面的發展可說是香港法治最弱的一環。
總體去看,香港法治在過去十五年,無可疑問可達到「有法可依」和「有法必依」這兩個層次。但在「以法限權」這層次,卻有著釋法這難以彌補的缺口。而在「以法達義」這最高的層次,香港所能達到的可能只是最低的要求,離理想的標準還是很遠。

2012年6月21日 星期四

宗教信仰與全球化


英國前首相貝理雅在落任後成立了Tony Blair Faith Foundation,目的是倡議尊重及認識世界的主要宗教,和顯明宗教信仰是在現代世界推動良善的重要力量。上星期他來到香港大學以「宗教信仰與全球化對香港及區域的影響」為題作公開講座。講座中貝理雅談到宗教信仰在人類歷史中,可同時見到兩方面的影響:它既會帶來衝突,但也會帶來憐憫。
如何能令宗教信仰憐憫的一面,而不是其帶來衝突的一面,發揮更大的作用,他有三點建議。一、我們應把宗教信仰看為宗教信仰,不要把宗教問題看為政治問題。貝理雅特別提到政治家應在這點上尤其注意。他的意思應是政府不應把宗教團體看為政治的力量,或是利用或是壓制。但我相信對有宗教信仰的人也應如此。不是說有宗教信仰的人要把他的宗教信仰與政治議題分割開,而是當有宗教信仰的人去關心政治,不應是為了争取政治權力來保障或推動其宗教的政治影響力,而是按其宗教信仰在社會實踐公義與憐憫。
二、我們應建立平台進行跨宗教的對話及合作。我想這平台也應讓有宗教信仰的人與沒有宗教信仰的人進行對話,為達到公義與憐憫共同努力。這一方面要求有著某一宗教信仰的人接受他們現在是生活在多元的社會,必須與持其他宗教信仰和沒有宗教信仰的人共同生活、共同面對問題、及同心去尋找大家都可接受的解決方法。另一方面,沒有宗教信仰的人,即使不接納宗教信仰, 亦當尊重及接受有著宗教信仰的人在現今世俗多元的社會,也可對解決共同問題作出貢獻。
三、過去宗教信仰或是置於純宗教的學院中來培訓神職人員,或是在大學裏被看為一種社會體制或社現象來被抽離地研究。但我們其實可透過學術研究去探索宗教信仰能提供甚麼實質的社會資源去協助社會解決共同面對的問題。Tony Blair Faith Foundation 和香港大學的「宗教信仰與全球參與倡議計劃」正是為此目的而建立協作夥伴關係。

2012年6月17日 星期日

快慢之道


候任行政長官梁振英之前撰文談「香港速度」。他說過去這四個字的意思是「快」;但近年這四個字的意思是「慢」。他特別指出香港的競爭對手新加坡過去二十年經濟平均增長較香港高,經濟總量現已超越了香港。他更指出中國內地城市也會陸續趕上香港。他以此為據,提出政府總部架構改組設立工商產業局和房屋規劃地政局,就是要解決香港的社會和經濟發展停滯不前的現狀。他的結論是香港的經濟和民生問題亟待解決,香港不能繼續蹉跎歲月。
我對梁先生的說法是失望的,不是我不同意香港的經濟和民生問題亟待解決,也不是我質疑政府總部架構改組是架床疊屋,而是梁先生以新加坡和內地城市急速增長來論証香港不能繼續蹉跎歲月。梁先生似乎忽略了管治之道最基本的認知,就是在一個地方可行的管治方法,並不一定在另一地方可行,因兩地的管治文化可能存在很大差異。
其實這是老生常談,《晏子春秋》有一段記載,齊國大夫晏嬰出使楚國,楚王想羞辱他,在酒宴間把一個犯了偷竊罪的齊國人拉到席前,問晏嬰齊國人是否都是善於偷東西的。晏嬰回答說橘生長在淮河以南就是橘,生長在淮河以北就變成枳,形狀雖相似,但果實味道卻不同,這是因為水土條件不相同。他以此指出這人生在齊國不偷東西,卻是楚國的水土使他變成了小偷。
管治文化涉及管治者及被管治者在管治過程中所持的「意念、價值、期望及態度」。人在管治中的行為,受其所生活的地方的管治文化影響,且這管治文化並非不變,而是動態的。梁先生以新加坡和內地城市為其論點的依據,那他可能先要問為何新加坡及內地城市的政府和市民能很快地作出管治決定,但香港卻不能呢?或過去香港可以,為何現在不可以呢?
當然梁先生會說這正是過去特區政府的管治班子議而不決的弊病,而他正是能夠帶領香港走出陰霾的人,因他處事決斷。不過他卻遺忘了管治文化還有被管治的人的看法。
新加坡和內地城市的政府能快速決斷事情,不單是他們的領導人具有如梁先生一樣的決斷能力,更重要是他們的決定不會被市民提出有力的質疑和挑戰。這或是因為他們已慣於接受領導人的決定,在有了決定後就跟從;或是他們對領導人有充份的信任,故無論領導人提出甚麼,他們也會堅信不疑地接受。但也可能是他們因長期處於高壓的統治,敢怒不敢言,即使不滿也只能默然接受或只是作一些無力的無聲抗議。亦有可能是他們只顧自掃門前雪,不懂或不願去理會一些不即時和不直接影響他們權益的事。還有可能是他們認為所有事最重要還是要靠自己,故政府無論做甚麼,只要不損害他們的即時利益,也就懶得去理。故政府可以快快決定一切有關管治的事,即使管治的結果未必對所有人都有利,但因反對力量有限,政府還是可為所欲為。
香港人在殖民地時代可能也是這樣,但在特區成立後,香港人的管治文化已產生了很大的轉變。經歷過董建華的通縮時代,香港人對特區政府的能力已失卻了信心。受過二十三條立法的政治洗禮,香港人已從政治冷感中覺醒過來。保護維港、天星碼頭、皇后碼頭以至高鐵事件所引發的公民社會運動,喚起了港人尤其是年輕一代對集體回憶及保育的渴求,不再只滿足於或盲目追求經濟發展。港人對普選的渴求也沒有因為等了那麼久還未實現得到而稍減,反是更堅定及強烈。
香港人的管治文化的轉變,令任何管治者都不能說想要做甚麼就可以做得到,因社會的多元化及市民期望能實質參與管治,令管治過程必須由具有認受性的管治者,以導引者而非主導者的角色,通過合乎程序公義的程序,讓不同利益訴求的人能有意義地參與管治過程的各個階段,有效的管治才能真正開展得到。
若梁先生自以為具決斷力,就可帶領香港快速地作出管治決定,而沒有看清任何管治方法都離不開其要施行的社群的管治文化和香港人管治文化在過去十五年的巨大轉變,那他最終只會是因快得慢的。 



2012年6月14日 星期四

法律、價值與對話


上星期六港大比較法及公法研究中心舉辦了有關雙非子女的法律研討會,講者包括港大法律學院院長及教授陳文敏;港大法律系教授及基本法委員會委員陳弘毅;資深大律師及立法會議員梁家傑,資深大律師及基本法委員會委員莫樹聯。我敬陪末座,也是講者之一。連同主持會議的港大法律專業教育學系的張達明,台上六人都是港大法律系八十年代的畢業生。之前在安排此研討會時,希望邀請的講者都是那些曾公開提出過解決雙非子女問題的法律方法的,想不到最後研討會變成了港大法律系的舊生聚會。或許從這可看到港大法律學院在過去的四十多年,的確為香港培訓不少法律人材,不單在民商法方面,更在公法方面,扮演相當重要的角色。
幾位講者各自提出他們建議的法律方法去處理雙非子女的問題,而這些方法都涉及法律在社會的功用,法律條文的理解方法,中、港兩地法律衝突的處理方法、及法院的角色。幾位講者雖同是在港大法律系接受他們的法律教育,但對這些法律議題,各人都有不同的看法。這正好反映法律的多元性,並不是如很多人所想是那麼單一的。若法律只是一種技術,即如何用法律去達成一個管治目的,那麼各人看法的分別理應不會是那麼大的。但法律所包含的是更深層的,是其所要實踐的價值。那麼即使是受過相近教育的法律人,因他們所重視的價值的不同,對上述的法律議題的看法可以是很不同的。
雖然各人的看法很不同,但各人都能一方面以清晰的表述方式把自己的建議有條理地提出來,另一方面亦對其他人的建議不能同意的部份,針對性地指出他們認為錯誤之所在。而就其他人對自己的建議所提出的批評,又能理性及心平氣和地加以反駁和回應。
觀乎此研討會,雖未能就解決雙非子女的問題達成共識,但卻肯定至少可以讓我們更清楚看到要解決此問題所必須要考慮的各方面觀點。香港正是需要更多這種形式讓不同意見對話與商討的平台,令分歧不會變成紛爭以至衝突,更有可能尋求得到化解分歧的出路。

2012年6月10日 星期日

李旺陽事件與共產黨的窘境


李旺陽之死令人疑惑也使人悲憤。但從這事件,也不止於這事件,至少近期還包括烏坎和陳光誠事件,我們可看到共產黨管治愈益窘難,尤見於中央政府與地方政府之間的關係及落差。
無論李旺陽是死於自殺或他殺,他的死必然不是中央政府所希望見到的,因由這事件所產生的政治後果,都會損害共產政權在中國社會之內及在國際社會的管治正當性。剛發生的陳光誠出走,正突顯了地方政府以維穩之名,所做的若是到了迫人太甚的地步,人的自然反應就只能反抗而不會甘於受屈。一旦失控,尤其是引起了國際關注,中央政府也不能不有所妥協。不是說現在中國政府害怕外國說三道四批評中國的人權狀況,而是中央政府不願制造口實讓外國政府攻擊中國政府,使在國際政治的大博弈中無端增加對方的籌碼,為自己添加不必要的麻煩。
對中央政府來說,當前最優先考慮就是維持共產政權的執政地位。對一個專制的政權來說,要維持執政的地位,不外透過強制力量去壓制反對聲音和改善人民生活以換取管治的正當性。要防止反對力量成形威脅到共產政權,就要在全國實行維穩。要改善人民生活就要發展經濟,在現階段的經濟發展策略,推動經濟發展的火車頭主要是靠投資於基礎建設。中央政府定下的管治目標,地方政府就得配合在地方具體實施。
但這樣的發展模式雖然讓一小部人尤其是與地方官員關係密切的人能快速富起來,也有不少中產人士能從中得益,但代價卻是不少基層的老百姓的基本權益被剝奪了,制造出愈益尖銳的社會矛盾。這導致官民之間爆發衝突愈來愈多、愈頻密及愈激烈。因此,地方政府就要注入更多力量去把民間的反對聲音拑制。地方政府自然是採取防範於未然的策略,寜緊莫鬆,結果是地方經濟愈發展,所可能引起的官民衝突就愈多,維穩的力度就會愈高,要注入的維穩資源也會愈多。但當地方政府把維穩的力度調高,又會刺激出民間更大的反彈。
這對地方政府並不一定是大問題,更可以是財政來源。地方政府可以把在地方存在不穩的程度向中央政府誇大,地方政府就可要求中央政府注入更多維穩資源,維穩成為地方政府的收入之一。條件是反對力量所挑起的衝突不能凝聚成勢或引起外間太大的關注,那麼地方政府的官員就可以「穩照維」、「錢照賺」、「權照揸」。
但發生了愈來愈多官民衝突事件是超越了地方的界線,那中央政府就不得不為地方政府「發展」及「維穩」所帶來問題付出相當大的政治代價。地方政府要考慮的只是其在地方的執政地位,地方政府大可以說一切所作的都是按中央政府所定的綱領去作。維穩是中央政府要求地方政府做的。發展經濟來改善人民生活也是中央政府給地方政府的任務。但中央政府要考慮的遠比地方政府為多。中央政府還要顧及共產政權在全國的執政地位、在國際社會的形象及與外國在國際政治博弈中的部署。最近的事件令中央政府面對不少來自國內及國外的壓力
因此,中央政府絕對不希望地方政府做得太過份,令「發展」及「維穩」反變成不穩的源頭。不過,中央政府未必敢對地方政府有太大的批評,因「發展」及「維穩」是中央政府對地方政府所發的指令,中央政府也要考慮地方政府官員的士氣問題。當然,再加上官、金勾結的網絡不止於地方之內,更由地方政府伸展至中央政府甚或是源自中央,與中央政府的官員組成一個個橫跨全國盤根錯節的黑金網絡。這也是中央政府雖要為地方政府「過火」的「發展」及「維穩」付出代價,但卻沒有太多的中央大員敢於或願意去把地方政府的貪腐連根拔起,除非問題爆發出來時實在太過震撼。薄熙來事件就是最好的例證。
地方政府以「發展」及「維穩」為名所作的,才是不穩的真正根源。結果是中央政府為了維持政權去改善人民的生活就得發展,但愈發展卻愈會產生不穩,那就要加強力度維穩,但愈維穩反會愈不穩,那又要再發展以平民怨,但那又會產生更多不穩,結果就要再加大力度維穩。共產政權就是這樣陷進「發展」及「維穩」的惡性循環,這也就是共產政權的窘境。

2012年6月7日 星期四

性騷擾不受重視


最近多宗事件都讓我們看到香港人普遍對性騷擾認知不足。第一件是有關中大秘書處一名女職員疑因受男上司性騷擾導致情緒受困而自殺。第二宗是有一酒樓僱主,被法院裁定要為其女僱員被另一男僱員性騷擾承擔法律責任。第三宗是一名教會女信徒聲稱被其同教男上司強姦,但該男士所屬教會的牧者在收到女信徒投訴後,被指誘導她不報警,讓事件由教會自行處理。
這些事件事實是怎樣,還未能有定論,但至少可看到在機構內出現性騷擾的情況相當普遍,而機構基於不同原因輕視甚或縱容了性騷擾。不少性騷擾都是出現在一些認識的人之間,而往往是發生在機構之內,因人們在機構之內經常接觸,令發生性騷擾的機會增加。而機構的主管往往未能妥善處理機構的環境,沒有採取足夠措施去制止性騷擾出現,結果是縱容了性騷擾。
即使機構已預設了處理性騷擾的投訴機制,但問題始終是要由人來處理。若機構內負責處理投訴的人,無論是僱主本人、高級職員甚或神職人員,若把性騷擾看為一些雞毛蒜皮的事,不予重視,投訴機制就不能發揮作用。如他們認為受性騷擾的人過於敏感,或把她看為小題大做破壞了機構內的和諧或影響了機構的運作,甚至指被性騷擾的人其衣著或行為引誘了別人對她性騷擾而自己要為此負責任,投訴的人更可能因而被懲罰。那就會在機構環境內產生一種寒蟬效應,結果是縱容了性騷擾。
因此,關鍵是香港人必須認知性騷擾對人的影響的嚴重程度。當然甚麼才構成性騷擾,有時候並不是那麼容易界定,但不少我們在日常生活中所常見到的現象卻有共識是性騷擾的,只是我們不予以重視而已。(按《性別歧視條例》的定義,涉及性騷擾的行徑包括就一名女性,作出了她(主觀感到)不受歡迎涉及性的行徑(包括了向她作出涉及性的陳述),並一名合理的人(即客觀地看)在顧及所有情況後,應會預期該女性會感到受冒犯、侮辱或威嚇。)

2012年6月4日 星期一

程序公義與公平


過去兩星期都在談程序公義,但好像還未清楚解釋甚麼是程序和程序公義。程序 (procedures) 很簡單去說就是「預先編排好做事的步驟」。在現實生活中,人們做任何事都必會按步驟 (steps) 一步步去做,但程序是指做事要按事前已設定的步驟,不能任意改動,而且各步驟都是為了要達到特定的目的而預先設計編排好。因此,因應要做不同的事,和要達到不同的目的,程序也會不同。
程序公義所要達到的最終目的就是要實現公平,故程序公義就是在管治過程中,為了要實踐公平這目的而設計的步驟編排。當然管治涉及不同的過程 (processes),有司法過程、立法過程、及行政過程。即使是行政過程要處理的事亦會很不同,由審批某類型牌照、規管某行業的業務標準、決定某建築物是否歷史文物、在哪裏興建焚化爐等等。當中所涉及的問題及利益(公共及個人的),和要達到的管治結果都會是很不同。要在管治實踐程序公義,因應著不同的管治過程,所需的程序也必然會是不同。用於司法過程中以實踐程序公義的程序,就未必適用於某些行政程序在其中實踐程序公義了。
程序公義要達到公平這目的,本身也沒有一些必然的具體內容,而往往視乎受相關管治決定影響的人是否感到自己被公平地對待。因此,程序公義所要達到的公平,其實一定程度上是一個觀感的問題,重點是要令那些受某一項管治決定影響的人,感到自己在那特定的管治過程中是受到公平的對待。
要在不同的管治過程中實踐程序公義,也就是令受影響的人感到自己受到公平的對待。設計相關的程序要包括以下幾方面。
一、考慮(consideration):相關的管治過程可能會直接或間接地影響到不同的人及群體,而他們受影響的程度會有不同,而他們所涉及的利益會不同,其關注點亦有異。要達到公平,那麼管治過程必須讓那些受到不同程度影響的人,感到他們的權益及關注在決策過程中是有被考慮到的。
二、份量 (weight):再進一步,公平還要確保受到不同程度影響的人,他們的權益及關注,在被考慮和決策過程中,是被賦與了恰當的份量。當然,愈重大的權益如涉及基本的人權,其所得到重視的程度,理應合乎比例地有愈重的份量。
三、參與(participation):程序要能達到上述兩點的要求,就要在整個管治過程,從為問題定性、構思解決方案,制定不同可選擇的方案,選擇最終的解決方案,及執行方案去處理問題,都能讓那些受管治過程影響的人參與,並讓他們感到他們的參與是有意義的,即他們的參與對管治過程能發揮實質的作用。
有意義的參與對程序公義是相當重要的,若他們雖被容許參與,但卻感到他們的角色只屬門面性質,那他們可能會感到比不讓他們參與更沮喪。這是因為他們會覺得自己只是被利用來為管治過程添上一層正當性的外衣,而實質他們的權益是得不到真正的公平對待。
四、公正(impartiality):能讓人覺得決策是公正的,沒有偏向於任何一方的利益,或受到一些不恰當的影響,可以說是公平的核心要求,也是人們對程序公義最基本的期望。包含在這要求之下,就是人們感到他們是受到平等的對待,沒有人享有特權。決策亦要讓人覺得是一致的,不會在相近似的情況卻會有不同的決定或結果。要確保這一點,由誰去作出最終的決定及如何作出決定,都必須小心設計。
五、公開 (openness):在管治過程的不同階段,都應該儘可能保持高的透明度,這能讓那些受管治過程的人,清楚知道自己在決策的進程中所處的位置,而不會覺得自己所提出的觀點像石沉大海般。若最終的決定是不利於他們的權益,或與他們的意願相違,他們應可以知道詳細的原因,好讓他們能因應而作部署。 
六、準確 (accuracy):管治過程的決策者在作出最終的決定前,必會考慮不同的因素及資料,但這些資料是否準確會直接影響最終決定是否公平。因此,公平的程序必須能確保決策者所採用來協助其作出最終決定的一切資料,是經過一些嚴格的審核程序,以確它們的準確性。
過去兩星期都在談程序公義,但好像還未清楚解釋甚麼是程序和程序公義。程序 (procedures) 很簡單去說就是「預先編排好做事的步驟」。在現實生活中,人們做任何事都必會按步驟 (steps) 一步步去做,但程序是指做事要按事前已設定的步驟,不能任意改動,而且各步驟都是為了要達到特定的目的而預先設計編排好。因此,因應要做不同的事,和要達到不同的目的,程序也會不同。
程序公義所要達到的最終目的就是要實現公平,故程序公義就是在管治過程中,為了要實踐公平這目的而設計的步驟編排。當然管治涉及不同的過程 (processes),有司法過程、立法過程、及行政過程。即使是行政過程要處理的事亦會很不同,由審批某類型牌照、規管某行業的業務標準、決定某建築物是否歷史文物、在哪裏興建焚化爐等等。當中所涉及的問題及利益(公共及個人的),和要達到的管治結果都會是很不同。要在管治實踐程序公義,因應著不同的管治過程,所需的程序也必然會是不同。用於司法過程中以實踐程序公義的程序,就未必適用於某些行政程序在其中實踐程序公義了。
程序公義要達到公平這目的,本身也沒有一些必然的具體內容,而往往視乎受相關管治決定影響的人是否感到自己被公平地對待。因此,程序公義所要達到的公平,其實一定程度上是一個觀感的問題,重點是要令那些受某一項管治決定影響的人,感到自己在那特定的管治過程中是受到公平的對待。
要在不同的管治過程中實踐程序公義,也就是令受影響的人感到自己受到公平的對待。設計相關的程序要包括以下幾方面。
一、考慮(consideration):相關的管治過程可能會直接或間接地影響到不同的人及群體,而他們受影響的程度會有不同,而他們所涉及的利益會不同,其關注點亦有異。要達到公平,那麼管治過程必須讓那些受到不同程度影響的人,感到他們的權益及關注在決策過程中是有被考慮到的。
二、份量 (weight):再進一步,公平還要確保受到不同程度影響的人,他們的權益及關注,在被考慮和決策過程中,是被賦與了恰當的份量。當然,愈重大的權益如涉及基本的人權,其所得到重視的程度,理應合乎比例地有愈重的份量。
三、參與(participation):程序要能達到上述兩點的要求,就要在整個管治過程,從為問題定性、構思解決方案,制定不同可選擇的方案,選擇最終的解決方案,及執行方案去處理問題,都能讓那些受管治過程影響的人參與,並讓他們感到他們的參與是有意義的,即他們的參與對管治過程能發揮實質的作用。
有意義的參與對程序公義是相當重要的,若他們雖被容許參與,但卻感到他們的角色只屬門面性質,那他們可能會感到比不讓他們參與更沮喪。這是因為他們會覺得自己只是被利用來為管治過程添上一層正當性的外衣,而實質他們的權益是得不到真正的公平對待。
四、公正(impartiality):能讓人覺得決策是公正的,沒有偏向於任何一方的利益,或受到一些不恰當的影響,可以說是公平的核心要求,也是人們對程序公義最基本的期望。包含在這要求之下,就是人們感到他們是受到平等的對待,沒有人享有特權。決策亦要讓人覺得是一致的,不會在相近似的情況卻會有不同的決定或結果。要確保這一點,由誰去作出最終的決定及如何作出決定,都必須小心設計。
五、公開 (openness):在管治過程的不同階段,都應該儘可能保持高的透明度,這能讓那些受管治過程的人,清楚知道自己在決策的進程中所處的位置,而不會覺得自己所提出的觀點像石沉大海般。若最終的決定是不利於他們的權益,或與他們的意願相違,他們應可以知道詳細的原因,好讓他們能因應而作部署。 
六、準確 (accuracy):管治過程的決策者在作出最終的決定前,必會考慮不同的因素及資料,但這些資料是否準確會直接影響最終決定是否公平。因此,公平的程序必須能確保決策者所採用來協助其作出最終決定的一切資料,是經過一些嚴格的審核程序,以確它們的準確性。