香港的憲政之路系列之一: 憲政與立憲

憲政的手段是規限政府的權力，憲政的目的是保障公民的基本權利。有一紙憲法並不代表那是憲政。憲法之能成就憲政，就在於憲法的內容及執行能否合符憲政的精神。
憲政是人類歷史發展以來最成熟及最穩定的管治制度。規限政府權力的憲政體制包括法治、權力分立制衡、民主選舉及人權保障。所保障的基本權利由公民權、政治權、到經濟、社會及文化權利。
憲政的精神一樣，形態卻不一。在設計各項限權的憲政體制上，及保障的基本權利範圍上，各國因本身的歷史、地理、文化、政治、經濟等情況，都會走上一條自己的憲政之路。
憲政之路從立憲開始，即確立憲政的目標，制定憲法文件以建立憲政體制及明確宣明憲政為憲制的目的，並顯明管治者遵守憲政的決心。憲政之後的路程，就是要落實執行及監督憲法實施。管治者按憲法行憲，但他是否真正維護或尊重憲政，就要透過監憲來確保。
關於立憲，先要看的是憲的源頭。憲的源頭並不必然是來自該憲法所管轄地域上的制憲權力機構或其上所住人民。憲法可以由此地域以外享有其主權的宗主國為其頒布。
若憲法是由憲法管轄地域的人民或他們的代表來制定，制憲時會否已把憲政精神融入憲法內，就視乎他們是否已接受了憲政精神作為制憲的指導思維。
若憲法是由外所加諸這地域，那就要看制憲的宗主國是否本身接受憲政及願意把憲政引進這地域。該地域的人民仍可以在制憲時有不同程度的參與如被諮詢甚至參與決定憲法的內容。
立憲另一問題是它所需要經過的歷程。立憲並不一定會在制憲後就一下子完成，甚或可以是在制憲後才開始。依不同國家經驗，立憲是一個相當長的過程，在制憲後的行憲及監憲的歷程中，憲法會不斷被完善化，向憲政方向邁進。當然在行憲的歷程，若管治者及被管治者缺乏行憲的意識、認知或決心，又或是缺乏完善的監憲，憲法是可以反憲政之路而行。
立憲是否就在制憲開始，關鍵就是制憲者在制憲時所處的政治環境下，是否看到實施憲政的需要。可能是基於制憲前的制度未能妥善處理管治問題，故為了解決這些問題而要建立憲政。但又可能是參與制憲的利益集團之間的矛盾，因要保障自身利益，而對憲政採取保留或不完全接納的態度，憲政就可能不可以完全地納入憲法條文內，或是憲法條文以相對含糊的方式來處理政府權力及人民的權利，著意要留待在行憲時才具體決定憲政是否會被採納。
若在制憲時，制憲者未以憲政為憲法之本，但在行憲的過程中，因面對具體管治問題，管治者基於管治的需要，或是管治理念的改變，又或是因被管治者所施的壓力，在憲法條文文字意思所能容許的範圍內，管治者仍可能引入憲政的理念。若憲法條文不容新加進一些憲政的內容，那就可能要透過修憲來加進憲政的元素。若要作的改變是很大，那甚至可能要從新制憲以納憲政。
從香港的憲政之路看，由滿清時代的小漁村，到英國治下的殖民地，至回歸成為中國的特別行政區，香港共有兩部憲法(殖民地時代的殖民地憲法及特區時代的基本法)。兩部憲法的共通點都是它們都並不是源自本土，而是由當時擁有香港主權的宗主國家為香港頒布。這也就是說港人並沒有權力去自行決定其憲法是否會依憲政精神來設計。但相較二者，港人參與基本法的制定是遠較殖民地憲法為多。
殖民地憲法起先的內容，除了對司法獨立有保障外，明顯是缺乏憲政元素的，是一部典型要把政府管治權力集中於代表殖民地宗主國的總督的殖民地憲法。但到了殖民統治的後期，殖民地政府卻基於不同原因引進了更多的憲政元素。
雖然香港在殖民地統治下，是引進了英國普通法，其所包含的法律內容及價值，某程度上是能符合憲政的要求。但在貪污猖獗的年代，即使有好的法律，那也是形同虛設。直至七十年代殖民地政府才決心認真處理貪污問題，成立廉政公署，法治的體制才可以算是在香港真正建立起來。其中一個原因可能是殖民地政府從六十年代末香港出現暴動而看到香港社會管治，因貪污等社會問題而產生了極不穩定的狀況。
因殖民地憲法條文所用的文字描述較寬鬆，而要引進的憲政元素又不會改動憲法的根本機制，故不用修憲或重新制憲，也足以容納這些重新得重視或新加進的憲政元素。
殖民地政府之後在八十年代引進代議政制及在九零年制定人權法這些憲政元素，原因則與香港的前途問題有關。殖民地政府未必是單純的為了要為香港建立憲政，而可能是因政治環境的轉變和需要，或是為了要增加與中國政府談判香港前途問題時的政治籌碼，或是為了要讓自己可以光榮撤退，才在統治香港的最後階段攪起憲政來。因這些改變要求對當時的憲制作相當大的改動，故要透過修憲才能做到。
但無論如何，雖然殖民地政府在制憲時並不重視憲政，之後的立憲行為也未必真是為了在香港建立憲政，憲政的不少元素(如法治、代議政制及人權保障)，還是在殖民統治的後期在香港初步建立起來。這些憲政建設仍不完全，但已提供了一個對憲政相對上友善及有期望的政治環境，令中國政府在草擬及制定基本法時，及在回歸前的過渡期內，也不得不對港人對憲政的渴求有所回應，直接影響了香港第二部憲法制憲時的立憲程度。下星期續談香港的第二波立憲。